단독주택 건축신고(복합민원) 및 개발행위허가신청과 난개발 주변지역 환경오염 및 생태계파괴 우려 불허가처분 취소청구

단독주택 건축신고(복합민원) 및 개발행위허가신청과 난개발 주변지역 환경오염 및 생태계파괴 우려 불허가처분 취소청구

1. 사건개요

청구인은 2018. 7. 12. 피청구인에게 순천시 별량면 ******번지 외 2필지(이 사건 신청지)에 대하여 신청면적 2,371㎡(건축연면적 81.99㎡)의 단독주택(이 사건 주택) 건축을 위한 건축신고 및 개발행위허가 신청(이 사건 신청)을 하였다. 피청구인은 2018. 8. 16. 이 사건 신청을 불허가처분(이 사건 처분) 하였다.

 

2. 청구취지

피청구인이 2018. 8. 16. 청구인에게 한 건축신고(복합민원)불허가 처분은 이를 취소한다.

 

3. 당사자 주장요지

가. 청구인 주장

1) 이 사건 처분의 불허가 사유가 명확하고 구체적이지 아니한다. 다만, 피청구인이 처분의 근거로 드는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조 제1항 [별표1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 라목 (1)(2) 및 「개발행위허가운영지침」제2장 제1절 2-1-3 (2) [별표3]에 따른 해안에 건설되는 건축물에 대한 입지제한에 관한 규정을 종합하여 보면, 이 사건 처분의 사유는 자연경관 및 미관을 훼손하고 자연상태 보전에 저촉(환경오염·생태계파괴·위해발생 등)된다는 점으로 볼 수 있을 것이다. 그 밖에 ‘생태계보전지구 결정 및 지형도면 고시가 진행 중’이라는 점에 대하여 살펴보면, 이 사건 처분일을 기준으로 시행 중인 위와 같은 고시는 찾아 볼 수 없으며 만약 시행을 위한 절차를 진행 중인 고시일 뿐이라면 이 사건 처분의 사유로 삼을 수 없는 것이므로, ‘생태계보전지구 결정 및 지형도면 고시가 진행 중’이라는 사유는 이 사건 처분의 적법한 사유가 될 수 없다. 판례에 비추어 볼 때, 개발행위허가에 대한 불허가사유는 법령의 기준에 따른 구체적인 것이어야 하며, 관계 법령에서 정한 금지 또는 제한사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 개발행위를 허가하여야 한다.

2) 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 청구인의 건축으로 인하여 자연경관 및 미관이 훼손된다거나 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 우려가 발생한다고 볼 수 없으며, 피청구인의 이 사건 처분은 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다. 

① 판례에 비추어 볼 때 개발행위허가에 대한 불허가 사유는 법령의 기준에 따른 구체적인 것이어야 하며 법령에서 정한 금지 또는 제한사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 개발행위를 허가하여야 함에도, 피청구인은 막연하게 ‘개발보다는 보존함이 타당’하고 ‘개발행위허가 기준에 저촉’된다는 점을 처분사유로 들고 있을 뿐이며, 구체적으로 어떠한 사항이 어느 기준에 저촉되는지 등에 관하여 신중하게 검토하였다고 볼 만한 자료가 없고 그 사유를 명확하게 제시하지도 못하였습니다. 

또한 경관 또는 미관이 훼손될 우려나 오염 등의 우려가 있더라도 피청구인은 그러한 훼손 등을 방지하기 위한 조건을 부가할 수 있을 뿐만 아니라(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조 제4항), 이후에 실제로 문제가 발생하는 경우 개선 명령 등 필요한 조치를 통하여 행정목적을 충분히 달성할 수 있다.

② 이 사건 토지는 잡풀만 무성한 채 방치되어 있어 이 사건 건물이 신축된다고 하더라도 그에 따른 추가적인 환경파괴나 훼손은 적을 것으로 보이며, 그 밖의 위해가 발생할 우려가 있다고 볼 사정도 없다. 

③ 이 사건 토지의 북쪽은 왕복 2차로의 도로(순천시 별량면 학산리000번지)와 인접해 있는데, 위 도로는 이 사건 토지보다 표고가 높아 단층의 소형주택에 불과한 이 사건 건물이 신축된다고 하여 주변 경관 또는 미관이 훼손된다거나 바다를 향한 조망이 방해된다고 볼 수 없다.

④ 이 사건 토지로부터 150m 가량의 거리에 위치한 토지(이 사건 토지와 마찬가지로 도로와 해안의 사이에 위치함)에서는 건축신고를 마치고 2층 규모의 건물이 건축 중인 상황에서 이 사건 토지에 대하여만 건축을 허용하지 않는 것은 평등의 원칙에 반한다. 

⑤ 이 사건 신청은 사적 소유권의 정당한 행사에 해당하는 것으로서, 이를 허가하지 아니하는 것은 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 것일 뿐만 아니라 이 사건 신청이 받아들여지지 않는다면 청구인으로서는 그 소유의 이 사건 토지를 달리 활용할 만한 방법을 찾기가 어려운 점에 비추어 볼 때, 구체적으로 법령에서 정한 어떤 금지 또는 제한사유에 해당하는지 및 조건을 붙여 허가할 수 있는 사안인지 등에 관하여 심도 있는 판단이 없이 이루어진 피청구인의 이 사건 처분은 공익목적에 비하여 그로인하여 청구인이 입게 될 불이익이 현저히 크다는 점에서 비례의 원칙에 반한다.

 

나. 피청구인 주장

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(“이하 국토계획법”) 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준을 보면 라목 (1) “경관 및 미관을 훼손하지 아니하고”, (2) “환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”이라고 명시하고 있으며,「개발행위허가운영지침」(“이하 지침”)제1장 제1절 1-2-1 “주변 경관 및 환경과의 조화”, “난개발을 방지” 등이 규정하고 있는 바, 이 사건 신청지는 순천만 생태계 보전을 위하여 개발보다는 보존해야 마땅하다.

2) 이 사건 신청지는 해안가에 위치하고 있으며 “국토계획법” 시행령 제56조 제4항 및 “지침” 제2장 제1절 2-1-3 (2) 및 [별표 3] 경관체크리스트 해안에 건설되는 건축물의 입지제한에 따르면 “해안도로로부터 해안까지의 토지에는 최대한 건축물 등의 건설을 억제하여 자연 상태를 보전하고 해안 내륙과 해역으로부터 조망되는 해안의 경관을 보호하도록 하여야 한다.”고 규정하고 있는 바, 해안도로와 해안이라 함은 화포마을 아래의 도로 또한 해안도로라고 할 것이며, 이 사건 신청지는 해당 규정에 저촉되며, 현재 동일한 조건(해안도로로부터 해안까지의 토지)에서 허가를 내준 적이 없다. 따라서 해안의 경관을 보호하기 위한 이 처분은 이유 있다.

 

4. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조

 

5. 판 단

가. 사실인정

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 각종 증거자료 등 각 사본의 기재내용과 전라남도행정심판위원회가 직권으로 조사한 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인은 2018. 7. 12. 피청구인에게 순천시 별량면 *****번지 외 2필지(계획관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 관하여 단독주택 부지 조성을 목적으로 개발면적 2,371㎡(건축규모 1동, 건축연면적 81.99㎡)의 건축신고(개발행위허가, 토지형질변경 포함 복합민원, 이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 신청하였다.

2) 이 사건 신청지는 순천만 일대인 별량면의 해안도로를 중심으로 볼 때 해안도로(이하 ‘이 사건 해안도로’라 한다)의 아래 쪽에 위치하는데, 순천만 바다와 직선 약 25m거리에 위치하고 있다. 이 사건 해안도로의 아래 쪽에는 1996년 허가된 ‘0000’이라는 상호의 건물 외에는 건축물은 존재하지 아니한다.

3) 피청구인은 이 사건 신고에 대해 건축복합민원 일괄협의를 하였고, 별량면장은 “해당 신청지는 청정지역 바다 인접 급경사지로 오폐수 무단 방출에 따른 자연생태환경 파괴 위협 및 무분별한 난개발 등을 우려, 개발행위 허가는 부적합하다”는 의견을 제출하였다.

4) 피청구인 2018. 8. 7. 이 사건 신고에 대해 사전심의 절차를 거친 후 2018. 8. 16. 청구인에게 다음과 같은 이유로 건축신고(복합민원) 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다.

< 불허가 사유 >

가. 주변경관 및 환경과의 조화 저촉

개발행위를 신청한 토지는 해안가에 위치하고 있으며, 이 토지 주변은 순천만 보전을 위해 순천시에서 생태계보전지구 결정 및 지형도면 고시가 진행중에 있으며 국토계획법 시행령 제56조 별표1의2 라목 (1)(2) 및 개발행위허가운영지침 제1장 제1절 1-2-1“주변경관 및 환경과의 조화” “난개발 방지 ”등이 규정되어 있으므로 순천만 생태계 보전을 위하여 개발보다는 보존함이 타당하다고 판단됨

나. 개발행위허가 운영지침 저촉

개발행위허가운영지침 제2장 제1절 2-1-3 (2) 및 별표 3 경관체크리스트 해안에 건설되는 건축물의 입지제한에 따르면 “해안도로로부터 해안 내륙과 해역으로부터 조망되는 해안의 경간을 보호하도록 하여야 한다”고 명시되어 있어 해당 신청지는 해안도로와 해안 사이에 위치하여 개발행위허가 기준에 저촉됨.

 

나. 이 사건 처분의 위법 ․ 부당 여부

1) 쟁점

청구인은 개발행위에 대한 불허가사유는 법령의 기준에 따른 구체적인 것이어야 하고, 관계 법령에서 정한 금지 또는 제한사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 개발행위를 허가하여야 하며, 이 사건 주택의 건축으로 인하여 자연경관 및 미관이 훼손된다거나 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 우려가 발생한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 평등 원칙 및 비례 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다고 주장한다.

2) 관계법령 및 판례

가) 건축법 14조 제1항은 건축 허가 대상 건축물이라 하더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축에 해당 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조 제5항 및 제6항을 준용한다고 규정하고 있다. 따라서 건축신고가 적법하게 이루어진 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가가 의제된다.

나) 그런데 법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있으므로, 개발행위허가의 요건을 충족하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 이 사건 신고에 대한 수리는 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항, 제6항의 인·허가 의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 등 참조).

다) 따라서 국토계획법(이하 ‘법’이라 한다)의 관련 규정을 살펴본다. 법 시행령 제56조 및 별표 1의2 라목(주변지역과의 관계)은 개발행위 허가기준으로 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, 

(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.고 규정하고 있고, 나아가 「개발행위허가운영지침」(국토교통부 훈령, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 별표3은 ‘경관관련 개발행위허가의 기준’으로 다음과 같이 규정하고 있다.

< 해안에 건설되는 건축물 등 >

①형태, 색채 조화

해안에 건축물, 위락단지 등을 조성하는 경우에는 형태, 색채 등이 주변의 자연경관과 조화되도록 하여야 한다.

②건축물의 입지제한

해안도로로부터 해안까지의 토지에는 최대한 건축물 등의 건설을 억제하여 자연상태를 보전하고 해안 내륙과 해역으로부터 조망되는 해안의 경관을 보호하도록 하여야 한다,

③구조물의 설치제한

자연적인 해안선, 백사장, 모래언덕을 유지하고 해안선 변형을 유발하는 구조물 등의 설치는 제한하여야 한다.

 

3) 판단

앞서 본 사실관계와 법 규정을 종합하여 보면, 계획관리지역에 위치한 이 사건 신청지 위에 단독주택을 신축하기 위해서는 토지의 형질변경을 수반하므로, 이 사건 신고를 수리하기 위해서는 국토계획법령에 따른 개발행위허가 요건을 갖추어야 한다. 

따라서 피청구인은 이 사건 신청지의 위치, 주변 상황, 건축신고 신청 경위 등 제반 사정을 고려하여 개발행위허가 기준을 충족하는지 여부를 판단하여야 한다.

살피건대, 이 사건 신청지는 지목이 밭으로서 이 사건 해안도로의 안쪽에 위치하면서 바닷가와 불과 25m의 거리에 위치하고 있고, 이 사건 신청지가 위치한 지역은 순천만 일대의 청정지역으로서 피청구인이 이 사건 신청지에 대한 건축신고를 수리할 경우 향후 유사한 이유로 인근 토지 소유자들이 건축신고를 할 경우 그 수리를 거부하는 것이 곤란하게 되어 결국 주변의 난개발을 막기 어려울 것이고, 이 경우 순천만 바다 등 주변지역에 환경오염 및 생태계 파괴의 우려가 있다고 보인다.

설령 청구인의 주장과 같이 조건을 부가하는 방법을 통해 이러한 환경오염 및 생태계 파괴의 우려를 다소간 완화시킬 여지가 있다고 하더라도, 여전히 법과 이 사건 지침에서 규정한 허가기준에 부합한다고 보기가 어려울 뿐 아니라, 그러한 조건을 부가하는 것만으로 환경오염 등의 우려가 불식된다고 보기도 어렵다. 이러한 점들을 모두 종합하여 보면, 

이 사건 신고가 국토계획법령에 따른 개발행위허가기준을 갖추지 못하였다고 본 피청구인의 판단에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

6. 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2018-272).