노인전문요양원 중증 치매 환자 노인복지 생활시설 학대 판정지표상 생명유지 또는 치료목적 외 억제대 사용 신체적 학대행위 업무정지처분

노인전문요양원 중증 치매 환자 노인복지 생활시설 학대 판정지표상 생명유지 또는 치료목적 외 억제대 사용 신체적 학대행위 업무정지처분 

판단

가. 폭행에 해당하는지 여부

 

원고가 운영하는 이 사건 시설에 종사하는 요양보호사인 손○○가 동의를 받지 않은채 차○○에게 억제대를 사용한 것은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.항에서 규정하고 있는 ‘수급자의 신체에 폭행을 가하는 행위’에 해당한다고 봄이 상당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

 

① 노인복지법 제1조의2 제4호에서는 ‘노인학대’를 ‘노인에 대하여 신체적, 정신적, 정서적, 성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한다’고 규정하고 있고, 제39조의9에서는 ‘노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위’를 비롯한 각종 금지행위를 규정하고 있다. 이에 따라 보건복지부에서는 노인보호전문기관 업무수행지침을 마련하면서 노인학대의 구체적인 지표와 행위를 규정한 이 사건 판정지표를 마련하였는데, 이 사건 판정지표에서는 노인에 대한 학대를 ㉠ 신체적 학대, ㉡ 정서적 학대, ㉢ 성적 학대, ㉣ 경제적 학대, ㉤ 방임, ㉥ 유기로 분류하고, 그 중 신체적 학대의 하위 지표로 노인을 폭행하는 것, 노인의 신체를 구속하거나 제한된 공간에 가두는 것, 신체적 해를 가져올 위험성이 큰 행위로 노인을 협박하거나 위협하는 것, 노인의 신체적 생존을 위협할 수 있는 행위를 하는 것 등을 들고 있다.

 

② 한편, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호는 장기요양기관의 종사자 등이 ‘가. 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 나. 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 다. 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위, 라. 수급자를 위하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적 외의 용도에 사용하는 행위, 마. 폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위’를 하는 경우 장기요양기권에 대하여 업무정지를 명할 수 있다고 규정함으로써, 이 사건 판정지표와 유사하게 금지행위의 유형을 신체적 학대, 성적 학대, 유기방임, 경제적 학대, 정서적 학대로 나누고 있다.

 

③ 억제대를 사용하여 노인의 신체를 구속하는 것은 노인의 신체에 대한 유형력의 행사로서 그 자체로 폭행의 개념에 부합한다. 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호와 이 사건 판정지표의 구조에 비추어 제6호 각 항의 항목들은 이 사건 판정지표의 6가지 학대 유형에 대응되는 것으로 보이는바, 이 사건 판정지표에 따른 신체적 학대에 해당할 경우 구체적인 행위태양에 따라 그 행위가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.항에서 규정하고 있는 폭행이나 상해에 해당하는지 여부를 가려야 할 것이지, 반드시 이 사건 판정지표의 ‘신체적 학대’ 중 세부지표인 ‘노인을 폭행하는 것’의 대표적 행위로 제시된 것만을 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.항에서 정한 폭행에 해당한다고 해석할 수는 없다.

 

④ 시설종사자가 입소 노인에 대하여 억제대를 사용하려는 경우에는 보호자나 노인의 사전 또는 사후동의가 있어야 하고, 긴급성, 비대체성, 일시성의 요건에 따라 합당하게 이루어져야 하며, 신체구속과 관련하여 보고체계와 기록 등의 관리가 이루어져야 한다. 그러나 이 사건 학대행위의 경우 이러한 동의절차가 전혀 없었고, 당시 손○○ 외에도 다른 요양보호사들이 시설 내에 있었던 점에 비추어 긴급성이나 비대체성의 요건이 갖춰져 있었는지도 의심스럽다. 또한 손○○ 스스로 차○○이 억제대 사용 동의가 이루어지지 않은 입소노인인 것을 알고, 보고나 기록 없이 임의로 억제대를 사용하였다고 인정하였던 점, 손○○는 인수인계절차에서 억제대 사용을 알리거나 경위서를 작성한바 없고, 우연히 주차장에서 만난 과장에게 억제대 사실을 알렸을 뿐인 점 등에 비추어 신체구속 이후 정식 보고체계를 거쳤던 것으로도 보이지 않는다.

 

나. 원고가 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에 해당하는지

 

앞서 든 증거, 갑 제10 내지 16, 25 내지 28호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고가 입소 노인에 대한 신체적 학대를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 사실을 인정할 수 있는바, 이 사건 학대행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서에서 규정하고 있는 예외조항에 해당함에도 불구하고, 피고는 이를 간과하고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분의 위법성이 인정된다.

 

① 원고는 평소 이 사건 시설의 장으로서 소속 요양보호사들에 대하여 1년에 2차례씩 노인학대예방 및 대응방법에 관한 교육을 실시하고, 추가로 요양보호사들에게 노인인권보호에 관한 사이버 인권교육을 수료하도록 독려하여 왔다. 손○○는 위 2019년 상, 하반기 노인학대예방 교육에 모두 참석하였고, 2019. 6. 5.에는 한국보건복지인력개발원에서 제공하는 ‘노인인권의 첫걸음(생활시설편)’ 교육 6시간을 수료하고 수료증을 발급받기도 하였으며, 특히 손○○가 2019. 4. 12. 받은 2019년도 상반기 교육내용 중에는 ‘억제대 사용시 학대여부’에 관한 내용이 포함되어 있기도 하였다.

 

② 원고는 이 사건 시설에서 입소 노인의 활동을 제재하거나 신체를 구속할 필요성이 있을 경우 미리 보호자에게 그 사유를 알리고 서면동의서를 받도록 하였다. 원고는 차○○에 대하여 2018. 2. 1.경 및 2018. 7. 1.경 낙상위험이 있기 때문에 휠체어 이용시 안전벨트를 착용하거나 손잡이에 식판을 고정하고, 침대 난간을 올려둘 예정이라는 제재내용을 미리 통지한 다음 보호자로부터 서명을 받은 사실이 있었고, 타 입소자에 대해서 약물투여를 위해 손목보호대를 사용하여 양 손을 침대난간에 묶는 신체구속행위가 이루어질 수 있다는 점을 미리 통지하고 동의를 받은 사실이 있었다. 이 사건 시설에서 근무 중인 요양보호사들이 억제대 사용에 동의를 받은 입소 노인과 그렇지 않은 입소 노인을 구별하여 인식하고 있었던 점에 비추어 보더라도, 일반적으로 이 사건 시설에서 입소 노인에 대한 신체 구속은 보호자 내지 본인의 동의하에서만 제한적으로 이루어져왔던 것으로 보인다.

 

③ 원고는 주말을 제외하고는 거의 매일 이 사건 시설에 출근하여 입소 노인들의 건강상황을 확인하고, 자필로 근무일지를 작성하여 이를 기록하여 왔다. 손○○가 이 사건 학대행위 다음날인 2020. 6. 20.(토) 08:40경 그 사실을 과장에게 알리자, 원고도 과장으로부터 바로 보고를 받고 같은 날 차○○의 상태를 직접 확인한 후 근무일지에 이를 기록하였다. 원고는 손○○가 2020. 6. 22.(월)에 출근하자 바로 경위서를 제출받고, 보호자에게 이 사실을 알렸으며, 2020. 6. 24.에는 스스로 이 사건 학대행위를 전라남도서부노인보호전문기관에 신고하는 등 요양시설의 장으로서 학대행위 발견시 필요한 조치를 취하였다.

 

④ 전라남도서부노인보호전문기관에서는 이 사건 학대행위를 신체적 학대로 판정하면서도, ‘다만, 시설에서 신체구속의 인권침해 요소를 인지하여 이를 금지하고 있었으며, 종사자의 신체구속에 대하여 사실관계를 파악한 후 관련하여 조치를 취하였고, 신체구속 사실을 학대로 인지하여 학대신고를 하였다는 점은 시설이 노인학대 예방을 위한 노력을 게을리 하였다고 보기 어렵다.’는 의견을 밝혔다.

 

⑤ 이 사건 시설은 국민건강보험공단에서 실시한 장기요양기관 평가결과에서 2015.경 및 2018.경 최우수등급을 받았고, 그 중 수급자 권리보장 부분에서는 만점을 받기도 하였다.

 

⑥ 이 사건 학대행위의 경위, 이 사건 요양시설의 관리체계, 이 사건 학대행위 발생 후 원고의 대응 등에 비추어 차○○에 대한 억제대 사용은 손○○의 일시적이고 돌발적인 행동으로 판단되는 바, 앞서 본 원고의 관리·감독 정도에 비추어 원고에게 이 사건에 대한 전적인 책임을 지우는 것은 불합리하다.

 

다. 재량권의 일탈·남용 여부

 

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수 없고, 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있는 경우라면 그 처분은 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단할 수 있다고 할 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

 

2) 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 처분은 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적 이유가 있다 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

 

① 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 적절한 지원을 하기 위하여 노인장기요양보험법 제31조는 장기요양기관을 설치·운영하려는 자에게 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추게 하는 등 장기요양기관의 지정기준을 마련하는 한편, 노인학대를 예방하고 노인 인권을 제고할 수 있도록 제35조의3에서 대통령령으로 정하는 장기요양기관의 설치·운영자 및 그 종사자에게 인권교육을 받을 의무를 부여하고, 제37조 제1항은 장기요양기관의 위법행위에 대하여 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 정하고 있다. 특별히 장기요양기관 종사자의 노인학대행위를 장기요양기관의 지정취소 내지 업무정지 사유로 삼은 취지는 장기요양기관에서 노인학대행위가 재발·반복될 위험성을 방지하기 위한 것으로 보이는바, 이러한 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 장기요양기관의 종사자가 노인학대행위를 하는 경우 행정청은 원칙적으로 그 행위가 발생한 장기요양기관에 대하여 노인학대행위 재발을 방지하기 위하여 지정취소 또는 업무정지처분을 하여야 하지만, 노인학대행위의 경위나 내용, 고의·과실의 정도, 장기요양기관에서의 책임 정도 등에 비추어 종사자의 행위를 장기요양기관의 책임으로 돌릴 수 없는 정당한 사유가 있을 뿐만 아니라 장차 노인학대행위가 발생할 위험성이 현저히 낮다고 평가되는 경우까지 일률적으로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호에서 정하는 6개월의 업무정지처분사유에 해당된다고 할 수는 없을 것이다.

 

② 원고는 평소 이 사건 시설의 종사자들을 상대로 노인학대 예방교육을 지속적으로 시행하는 등 관리·감독을 게을리 하지 않았고, 2015.경 및 2018.경에는 국민건강보험공단의 장기요양기관 평가에서 최우수 등급을 받고, 수급자 권리보장 부분에 만점을 받기도 하는 등 평소 모범적으로 노인요양시설을 운영하여 왔던 것으로 보인다. 원고는 이 사건 학대행위를 인지한 후 손○○로부터 경위서 및 사직서를 제출받는 한편 보호자에게 이 사건 학대사실을 알리고, 노인보호전문기관에 자진신고를 하였으며, 피해자와 합의하는 등 피해회복을 위한 노력을 기울였다. 이러한 이 사건 전후의 정황에 비추어 향후 원고가 운영하는 이 사건 시설에서 노인학대행위가 재발할 위험성은 높지 않은 것으로 평가된다.

 

③ 차○○은 고령의 중증 치매환자로 평소 낙상위험이 높은 입소자로 분류되어 있었는데, 특히 이 사건 학대행위 당일에는 약을 거부하는 등 침상 위에서 몸부림을 치고 있어 낙상 위험이 쉽게 예측될 수 있는 상황이었다. 손○○는 같은 방에 있는 다른 노인으로부터 화장실 처리 부탁을 받게 되자 급박한 마음에 일시적으로 차○○에게 억제대를 사용하게 되었던 것으로 보이고, 억제대 사용에 있어 행주 크기의 천을 3번 접어 오른 팔을 감싸 최대한 차○○의 신체를 보호하고자 하였으며, 사용시간도 약 10 ~ 15분 가량으로만 사용한 후 차○○이 진정되자 이를 해제하였던 것으로 보이는바, 그 경위에 비추어 억제대 사용에 다소 참작할 점이 있다.

 

④ 노인장기요양보험법의 입법취지를 고려하면 요양기관에서 이루어지는 노인에 대한 학대행위를 방지할 공익상의 필요가 크기는 하나, 이 사건의 경위, 동기, 내용, 결과, 요양기관 설치운영자의 업무상 주의감독의무의 이행 정도 및 사건 발생 전후의 대처 등의 여러 사정을 고려함이 없이 요양보호사의 개인적이고 일시적 일탈로 인한 행 위에 대하여 일률적인 영업정지 처분이 이루어질 경우 시설운영자에게 가혹한 결과를 가져올 수 있을 뿐만 아니라 업무정지 기간 동안 전원조치가 이루어져야 하는 입소 노인과 그 보호자들의 권리를 침해할 소지가 있다.

 

⑤ 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 2. 가. 13) 가)항에 의하면, 이 사건 학대행위는 1차 위반 시 업무정지 6개월에 해당하고, 위 [별표 2] 1. 라.항은 ‘하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다’고 규정하고 있어 행정청에게 감경하여 처분을 할 수 있는 재량권이 유보되어 있다. 따라서 처분청으로서는 입소 노인에 대한 폭행 또는 상해가 발생한 경우 그 동기, 내용, 정도 및 결과를 고려하여 3개월 또는 6개월의 업무정지처분을 할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 학대행위의 경우 억제대를 이용한 신체구속으로서 폭행에 해당할 뿐 상해에 이르는 정도의 중한 행위라고 볼 수 없고, 그 동기에 참작할 점이 있으며, 억제대 사용의 방법이나 지속시간 등에 비추어 그 위법성이 높다고 할 수도 없으므로, 이에 대하여 가장 중한 처분인 6개월의 업무정지처분을 내리는 것은 과도한 측면이 있다(14427).