건축법 위반 가설건축물축조신고 현장사무실이용과 이행강제할 의무 소멸 후 이행강제금 부과처분 취소청구 인용 사례

건축법 위반 가설건축물축조신고 현장사무실이용과 이행강제할 의무 소멸 후 이행강제금 부과처분 취소청구 인용사례

 

1. 사건개요

 

청구인은 ○○○○주거환경개선사업의 시행자로서 2015. 3. 4. 피청구인에게 가설건축물 축조 신고를 하고 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 외 8필지 상에 가설건축물을 축조(이하 ‘이 사건 가설건축물’이라 한다)하여 현장사무실로 사용하고 있다.

 

피청구인은 2019. 11. 4. 청구인에게 이 사건 가설건축물의 존치기간이 2019. 12. 31. 만료되며, 존치기간을 연장하여 사용하고자 할 경우 ｢건축법 시행령｣ 제15조의2 규정에 따라 존치기간 만료일 7일전까지 가설건축물 존치기간 연장신고 할 것을 통지하였다.

 

청구인은 2020. 1. 22. 피청구인에게 가설건축물 존치기간 연장신고서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 해 3. 18. 청구인에게 가설건축물 존치기간 경과 후 연장신고서를 제출하여 ｢건축법｣ 제20조 위반을 이유로 같은 법 제80조에 따라 이행강제금 6,014,730원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 당사자 주장

 

가. 청구인 주장

1) 사건 개요 및 경위

가설건축물인 한국토지주택공사 경기지역본부 ○○○○사업단 사무실의 존치기간이 2019. 12. 31. 만료됨에 따라 피청구인은 청구인에게 2019. 11. 4. ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’문서를 시행하였고, 청구인은 위 존치기간 만료 후인 2020. 1. 21. 피청구인에게 가설건축물 존치기간 연장 신고서를 제출(2020. 1. 30. 신고서 민원서류접수)하였으며(이하 ‘이 사건 연장신고’라 한다), 피청구인은 2020. 2. 3. ‘가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완 통보’문서에서 ‘가설건축물 존치기간 만료 후 연장신고서를 제출하였기에 가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 중 하나를 이행할 의무’를 청구인에게 부과한 후, 2020. 2. 24. 이행강제금 부과 예고, 2020. 2. 28. 이행강제금 관련사항 알림, 2020. 3. 10. 이행강제금 납부계획 제출 요청을 거쳐 2020. 3. 18. 청구인에 대하여 ｢건축법｣ 위반 가설건축물 이행강제금 부과처분을 하였다.

 

2) 이 사건 처분의 위법·부당성

가) 가설건축물 존치기간 만료 이후 존치기간 연장신고의 법적 효력

(1) 존치기간 연장신고 수리행위의 법적 성격(기속행위)

대법원은 ‘가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 행정청에 연장신고를 한 때에는 행정청은 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수 없다’(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결)고 판시하여 가설건축물 연장신고 수리행위를 기속행위로 보고 있다.

(2) 이 사건 연장신고 반려처분의 위법성

이 사건에서 피청구인은 청구인이 존치기간 7일 전까지 연장신고를 하지 않았고, 이 사건 가설건축물의 존치기간이 도과하였으므로 연장신고가 위법하다는 이유로 청구인의 연장신고를 수리하지 않고, 가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 중 하나에 대한 이행의무를 부과하는 ‘보완통보’를 하였다.

 

그런데 앞에서 본 것처럼 이 사건 연장신고는 기속행위이므로 청구인이 법령에 규정되어 있는 제반 서류와 요건을 갖추어 피청구인에게 연장신고를 한 이상 청구인의 이 사건 연장신고는 적법하고, 피청구인은 이를 수리하여 신고필증을 교부하여야 하며, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수 없는데, 피청구인은 법령에서 정한 신고 요건도 아닌 ‘가설건축물 연장신고 기간 도과 후 연장신고’라는 사유로 청구인의 이 사건 연장신고를 수리하지 아니하였으므로 이 사건에서 피청구인의 반려처분은 위법한 것으로 판단된다.

 

물론 ｢건축법 시행령｣ 제15조의2제2항은 건축주에게 존치기간 만료일 7일 전까지 가설건축물 연장신고를 해야 한다고 규정하고 있기는 하나, 이러한 연장신고 기한 도과 후에 연장신고를 하더라도 ｢건축법｣ 제79조제1항과 제80조제1항이 규정하는 시정명령과 그 이후 이행강제금을 부과할 수 있을 뿐이고, 연장신고에 대한 수리자체를 거부하는 것은 위법한 것이며, 가사 연장신고의 수리 거부가 정당하다 하더라도 건축법령상 연장신고와 새로운 신고의 요건은 동일하므로 청구인의 이 사건 연장신고는 새로운 신고로 볼 수 있어 적법하다 할 것이다.

 

나) 이행강제금 부과에 이르기까지 절차상 하자 유무의 판단

｢건축법｣ 제79조제1항은 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제80조제1항은 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다.

 

또한, 국토교통부의 위반건축물 벌칙 운용지침{건설교통부 건축과-174(2005. 1. 12.)}호에 따르면 시정명령 횟수는 2회로 하되 신규 발생 위반건축물에 대하여 1차 시정명령을 한 후 시정 미이행 시 시정을 촉구하는 2차 시정명령을 부과하며, 시정명령 기간은 개별 위반건축물의 규모, 위반정도, 시정에 필요한 최소기간 등을 종합적으로 고려하여 지자체가 결정하는 것이 바람직하나, 1차 시정명령 기간은 30일 이상, 2차 시정명령 기간은 20일 이상 충분히 부여하도록 조치하도록 되어있다. 그런데 피청구인은 철거 등｢건축법｣에서 정한 시정명령 등의 절차도 없이, 연장신고에 대해 ‘보완통보’형식으로 가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 중 하나를 이행하여야 함을 고지한 이후, 이행강제금을 부과하는 데에 이르렀으므로 절차상 하자가 있다고 할 것이다.

 

또한 대법원은 ① 2013년 6월 초경 행정청이 가설건축물에 관한 존치기간 연장신고를 하도록 통보, ② 2013. 7. 3. 존치기간 만료를 이유로 가설건축물의 철거를 명하는 시정명령, ③ 2013. 7. 5. 가설건축물에 관한 존치기간 연장신고, ④ 2013. 9. 30. 행정청의 연장신고 반려처분, ⑤ 2013. 10. 1. 시정명령 미이행을 이유로 한 이행강제금 부과 처분이 있었던 사안에서 ｢건축법｣상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당하고 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없으며, 나아가 시정명령을 받은 의무자가 그 시정명령의 취지에 부합하는 의무를 이행하기 위한 정당한 방법으로 행정청에 신청 또는 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 이를 거부 또는 반려함으로써 결국 그 처분이 취소되기에 이르렀다면, 특별한 사정이 없는 한 그 시정명령의 불이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수는 없다(대법원 2018. 1. 25 선고 2015두35116 판결)고 판시하였다.

 

그런데 이 사건에서 청구인은 2019. 11. 4. 가설건축물 존치기간 연장신고에 관한 통보를 받은 후, 피청구인으로부터 2020. 2. 3. 가설건축물을 철거 또는 이행강제금을 납부하라는 보완요청을 받기도 전인 2020. 1. 21. 피청구인에게 연장신고를 한 것이므로 위 판결의 취지에 따르면 시정명령을 받기도 전에 시정명령의 취지에 부합하는 의무 이행의 정당한 방법으로서의 연장신고를 한 것을 피청구인이 위법하게 반려한 것이므로 피청구인은 시정명령의 불이행을 이유로 청구인에 이행강제금을 부과할 수 없고, 따라서 청구인은 가설건축물 철거를 이행하지 않더라도 이행강제금을 납부할 의무는 없다고 할 것이다.

 

【보충서면】

3) 피청구인의 주장에 대한 답변

대법원은 이행강제금의 성격에 대해서 “이행강제금은 행정법상의 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않은 경우에 ‘일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻’을 미리 ‘계고’함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래를 향하여 의무의 이행을 확보하려는 간접적인 행정상 강제집행 수단으로 보고 있는데(대법원 2015. 6. 24 선고 2011두2170 판결), 이는 이행강제금은 위반에 대한 제재가 아닌 의무이행의 확보를 위한 간접강제의 방법이므로 이행강제금이 달성하고자 하는 목적이 달성되었다면 부과할 필요가 없고, 이는 설령 이행명령 기한이 지났어도 마찬가지라고 보고 있는 것이다.

 

그런데 이 사건에서는 가설건축물 존치기간이 2019. 12. 31. 만료된 후, 2020. 1. 21. 청구인이 법령상의 요건을 갖추어 연장신고를 한 후인 2020. 2. 3. ‘가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완 통보’라는 제목의 문서에서 ‘가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 둘 중 하나의 이행’을 요구하였고, 피청구인이 자인하는 바와 같이 2020. 3. 18. 이행강제금 부과처분을 하였는데, 이행강제금은 신고의무 이행의 확보를 위한 간접강제의 방법이고 청구인이 연장신고를 함으로써 이행강제금이 달성하고자 하는 목적은 이미 달성된 것이므로 연장신고 이후의 이행강제금 부과는 부당하다 할 것이다.

 

청구인은 가설건축물 존치기간 만료 후 존치기간 연장신고서를 제출한 사실을 부인하는 것이 아니라, 위와 같이 존치기간 만료 후 이행강제금 부과 전 연장신고의무를 이행하였으므로 이행강제금의 부과 목적이 달성되었음에도 이행강제금을 부과한 피청구인의 부과처분이 부당함을 주장하는 것인데, 계고의 성격인 ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’ 문서 접수 사실, 청구인의 ‘존치기간 만료 후 존치기간 연장신고서 제출 사실’ 등을 문제 삼는 것은 쟁점과 무관한 주장에 불과하다.

 

피청구인이 주장하는 ‘철거 또는 이행강제금 납부를 통한 추인과정을 거쳐 존치기간 연장 처리된다는 안내’라는 것은 청구인이 법령상의 요건을 갖추어 적법하게 연장신고를 하였고, 위 연장신고의 수리는 기속행위임에도 ‘철거 또는 이행강제금 납부’라는 의무를 이행하지 않으면 수리를 거부하겠다는 의사표시로서 위법한 수리 거부행위에 해당한다 할 것이다.

 

피청구인이 2020. 3. 19.에 발송하여 청구인이 2020. 3. 23 수령한 우편물은 ‘｢건축법｣ 위반 가설건축물 이행강제금 부과 알림’공문과 ‘납부고지서’뿐이다(앞서 언급한 ‘｢건축법｣ 위반 가설건축물 이행강제금 부과 알림’공문과 ‘이행강제금 납부고지서’가 송달된 우편물에 대한 등기번호는 10948-2348-3202로 우체국을 통해 확인한 결과 2020. 3. 19. 피청구인이 발송하여 2020. 3. 23. 청구인 수령한 내역에 해당하는 우편물의 등기번호와 일치한다).

 

피청구인이 연장신고를 수리하여 청구인이 가설건축물 존치기간 연장신고 처리 문서를 송달받았다면, 이미 수리의 효력이 발생한 것이므로 청구인이 신고필증 미교부를 다툴 실익도 없다. 청구인은 연장신고를 하여 이행강제금 부과 목적이 달성되었음에도 그 즉시 피청구인이 청구인의 연장신고를 수리하지 않고 이행강제금을 부과한 점에 대하여 문제제기를 하는 것이다.

 

청구인은 이행강제금 부과처분 통보만 받았을 뿐 ‘가설건축물 존치기간 연장신고 수리’에 대한 통보를 받은바 없으므로, 피청구인은 ‘가설건축물 존치기간 연장신고 수리’를 청구인에게 통보하였다는 증거, 즉 ‘가설건축물 존치기간 연장신고 처리’공문을 청구인에게 공개하고 해당 공문을 청구인에게 발송해야 할 것이다.

 

4) 결론

위와 같은 여러 가지 사정을 고려하면 이 사건 이행강제금 부과 처분은 절차상 하자가 있고, 법에서 정한 이행강제금 부과 취지에 어긋난 처분이므로 취소되어야 마땅할 것이다.

 

나. 피청구인 주장

1) 사건개요

가) ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1 외 8필지 상 가설건축물(한국토지주택공사 경기지역본부 ○○○○사업단 사무실)의 존치기간은 2019. 12. 31.까지로 피청구인은 이 사항을 안내하기 위해 청구인에게 2019. 11. 4. ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’공문을 시행하였으며, 이에 따라 청구인은 ｢건축법｣ 제15조의2(가설건축물의 존치기간 연장) 규정에 의거 존치기간 만료일 7일 전까지 존치기간 연장신고서 또는 철거신고서를 피청구인에 제출하였어야 하나, 청구인은 2020. 1. 21.에서야 가설건축물 존치기간 연장 신고서 공문을 존치기간 만료 후 제출하였다.

 

나) 이에 따라 상기 필지 상 가설건축물은 존치기간 만료로 신고 되지 않은 가설건축물로서 ｢건축법｣ 제15조의2 규정 위반으로 행정처분 대상이 되므로 피청구인은 이행강제금 부과 예고(2020. 2. 24. 시행)를 거쳐 ｢건축법｣ 위반 가설건축물 이행강제금 부과처분(2020. 3. 18. 시행)과 동시에 가설건축물 존치기간 연장신고 처리(2020. 3. 18. 시행)하였다.

 

2) 처분의 경위

- 2019. 11. 4. ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’ 공문 시행

- 2019. 12. 31. 가설건축물 존치기간 만료

- 2020. 1. 22. 가설건축물 존치기간 연장신고서 접수

- 2020. 1. 24. 과세시가표준액 산정의뢰 회신

- 2020. 2. 3. 가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완 통보

- 2020. 2. 21. 가설건축물 연장신고 보완통보에 대한 회신

- 2020. 2. 24. 건축법 위반 건축물 이행강제금 부과 예고

- 2020. 2. 27. ○○○○ 주거환경개선사업 가설건축물 협의 회신

- 2020. 2. 28. ‘건축법 위반 건축물 이행강제금 부과 관련사항 알림’공문 시행

- 2020. 3. 10. ‘건축법 위반 가설건축물 이행강제금 납부계획 제출’공문 시행

- 2020. 3. 18. 건축법 위반 가설건축물 이행강제금 부과 및 존치기간 연장신고 처리

 

3) 피청구인 답변

가) 청구인은 피청구인이 가설건축물 존치기간 연장신고를 수리하지 않고, 존치기간 만료 가설건축물의 철거 또는 이행강제금 부과라는 보완통보만 한 것이라고 주장하고 있다.

 

하지만 상기 행정처분을 검토하는 과정에서 청구인 측 담당자가 피청구인 측 건축과에 2~3차례 방문하여 부서장에게 2019. 11. 4. 시행 ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’공문을 청구인 측에서 접수하고도 가설건축물 현장사무소인 ○○○○사업단에 지연 통보하여 가설건축물 존치기간 연장신고가 지연되었다며, 피청구인이 이행강제금을 부과하면 업무에 관련된 직원들이 개인적으로 이행강제금을 부담할 수밖에 없다고 수차례 선처를 호소하였다. 또한 청구인도 피청구인의 ‘가설건축물 연장신고 보완통보’에 대한 회신 공문에서 명확하게 가설건축물 존치기간 만료 후 존치기간 연장신고서를 제출하였음을 인정하였다.

 

나) 피청구인은 청구인이 검토 요청한 공사용 가설건축물의 존치기간 관련 ○○시 고시 제2018-338호의 준용 여부에 대하여 ○○시 도시정비과에 문의하였는바, ｢도시 및 주거환경 정비법｣상 특별히 정한 사항이 없다는 답변을 받았다. 또한 피청구인은 존치기간이 경과한 가설건축물에 대하여 철거 또는 이행강제금 납부를 통한 추인(追認) 과정을 거쳐 존치기간 연장 처리된다는 안내를 하였는바, 청구인은 이행강제금은 납부할 수 없고 올 겨울쯤 가설건축물을 철거하겠다고 유선상 통보하였다. 피청구인은 가설건축물 존치기간 연장신고 민원 처리가 지연되고 있는 것을 감안하여 2020. 3. 18. 존치기간이 만료된 청구인의 가설건축물에 대하여 이행강제금 부과 처분하고, 동시에 가설건축물 존치기간 연장신고를 수리하였다.

 

피청구인은 ‘가설건출물 존치기간 연장신고 처리’공문을 2020. 3. 19. 지체 없이 청구인에게 발송하였으며, 청구인 측에서 2020. 3. 23. 수령하였음을 확인하였다. 그러나 청구인은 피청구인의 공문을 수령하였음에도 불구하고 아직까지 등록면허세를 납부하지 않고 있으며, 가설건축물 존치기간 연장신고 필증 수령도 하지 않고 있다. 가설건축물을 축조하거나 존치기간 연장 처리 시 수반되는 등록면허세를 납부하고 가설건축물 존치기간 연장신고필증을 수령하는 등의 가장 기본적인 사항조차 이행하지 않고 있는 것이다. 따라서 본 행정심판 청구의 원인 중 하나인 가설건축물 존치 연장 신고서 신고필증 미교부는 청구인이 등록면허세 납부 및 필증 수령을 하지 않아 발생한 것이며, 피청구인이 가설건축물 존치 연장 신고 수리를 거부하여 발생한 것이 아니라는 점을 명백하게 밝히는 바이다.

 

다) 청구인은 시정명령 없이 이행강제금 부과처분은 위법행위에 대한 절차상 하자라고 주장한다.

국토교통부의 위반건축물 벌칙 운용지침의 시정명령 관련 규정에 1차 시정명령 기간(30일 이상), 2차 시정명령 기간(20일 이상)이 명시되어 있으나 청구인이 가설건축물 존치기간 연장 신고서를 제출함으로서 시정명령 절차를 이행하기도 전에 연장처리 의사를 명확히 밝혔다.

 

라) 이에 피청구인은 2020. 2. 3. 시행 ‘가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완 통보’ 시 ‘존치기간 만료 후 연장신고서 제출하였기에 가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 중 하나를 이행하여야 함’을 명시하였고, 아울러 청구인이 가설건축물 존치기간 연장신고서를 2020. 1. 22. 접수 후 ‘｢건축법｣ 위반 가설건축물 이행강제금 부과 및 존치기간 연장신고 처리’시까지 약 60여 일 간 이행강제금 부과와 관련하여 ‘이행강제금 부과예고 및 납부계획 제출’ 등 이행강제금을 부과하기 전 충분히 고지과정을 거쳤음에도 불구하고 청구인은 시정명령에 필요한 이행 기간을 충분히 부여하지 않은 절차상의 하자가 있어 이행강제금 부과 처분을 취소하여 한다는 주장하고 있다. 이에 대해 청구인 측의 업무미숙으로 인한 잘못을 인정하기 보다는 피청구인에 잘못을 전가하고 있는 것으로 보여지므로 위법행위에 대한 절차상의 하자가 있다는 주장은 설득력이 없다고 판단된다.

 

【보충서면】

4) 청구인의 주장에 대한 답변

가) ｢건축법 시행령｣ 제15조의2(가설건축물의 존치기간 연장)제2항에 따르면 존치기간을 연장하려는 가설건축물의 건축주는 같은 조 같은 항 제2호 규정에 따라 ‘신고 대상 가설건축물의 경우 존치기간 만료일 7일 전까지 신고하여야 한다’고 규정되어 있으며, 이는 재량행위가 아닌 기속행위로 당연히 존치기간이 만료된 가설건축물은 행정처분 대상이 되는 불법건축물로 ｢건축법｣ 제79조 및 제80조 규정에 의거, 청구인에게 “철거 또는 이행강제금 납부”중 하나를 이행해 줄 것을 안내하였던 것이다. 또한 국토교통부(舊 건설교통부) 질의회신 사례를 살펴보아도 가설건축물의 존치기간이 만료되었으나 연장신고를 하지 아니한 경우 ｢건축법｣ 위반으로 보아 위반사항에 대한 추인 적용하면 고발 조치 또는 이행강제금 1회 납부되어야 할 것으로 회신되었던 바 있어 청구인이 주장하고 있는 법령상 요건을 갖추어 적법하게 연장 신고를 하였기에 피청구인이 이행강제금을 부과한 것이 부당하다고 하는 주장의 근거가 무엇인지 묻지 않을 수 없다. 청구인은 “국가의 강제력을 수반하는 사회 규범인 ‘법규’를 준수해야 하는 공공기관으로서 타의 모범이 되어야 함에도 불구하고 법을 자의적으로 해석하여 같은 공공기관인 피청구인에 대하여 행정심판을 청구한 행위는 행정력 낭비를 초래하고 있다고 할 것이다. 가설건축물 존치기간 연장신고기간이 지났어도 연장신고를 하였으니 이행강제금 부과는 부당하다고 하는 청구인의 주장은 아무런 법률적 근거가 없는 주장이라 할 것이다.

 

나) 한편 피청구인 측 담당부서(건축과)에 청구인 측 담당자가 서너 차례 방문하여 피청구인이 2019. 11. 4. 시행한 ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’공문을 청구인 측 본사 담당자가 접수 후 보관하고 있다가 존치기간 만료 후 청구인 측 경기지역본부 ○○○○사업단에 송부하여 가설건축물 존치기간 연장신고가 지연되었다며 이행강제금을 담당자 몇 명이 갹출하여 부담하여야 한다고 선처를 요청하였던 바 있다. 그러나 청구인은 피청구인 측 담당부서(건축과)에서 이 요청사항을 받아들이지 않고 원칙대로 이행강제금을 부과하자 이 사건 행정심판을 청구하며 가설건축물 존치기간 연장신고기간이 지났어도 연장신고를 하였으니 이행강제금 부과가 부당하다고 하는 억지 논리를 펴고 있는 것이다. 만약 청구인의 주장대로 가설건축물 존치기간 연장신고기간이 지나도 이행강제금 부과 전에 가설건축물 존치기간 연장신고서를 제출하는 것을 인정하여 이행강제금 부과처분을 하지 않는다고 한다면 위에서 언급한 ｢건축법 시행령｣ 제15조의2 조항은 존재 자체가 유명무실한 규정이 되어 버리게 될 것이며, 청구인의 주장은 현재 시행되고 있는 법률 규정을 무력화하려는 것으로 밖에 이해되지 않는다. 한편 신고필증은 가설건축물 축조신고든 가설건축물 존치기간 연장신고든 처리가 완료된 가설건축물에 대하여 등록면허세 납부에 대한 안내를 하고 가설건축물 안내판과 같이 교부하는 것으로 청구인은 이러한 기본적인 절차에 대한 문의조차 없었다.

 

다) 요약하면 피청구인이 2019. 11. 4. 시행한 ‘가설건축물 존치기간 만료 알림’공문을 청구인 측 본사 담당자가 접수 후 보관하고 있다가 존치기간 만료 후 청구인 측 경기지역본부 ○○○○사업단에 송부하여 가설건축물 존치기간 연장신고가 늦게 이루어진 것이 문제의 발단이며 피청구인이 이로 인해 부과한 이행강제금을 청구인 측에서 관련 규정을 무시하고 납부할 수 없다고 억지를 부리고 있는 것이 문제의 본질이다. 피청구인으로서는 청구인이 가설건축물 존치기간 연장신고를 지연한 부분에 대하여 ｢건축법｣ 위반으로 보아 ‘철거 또는 이행강제금 납부’를 요청하였으며, 청구인이 구두로 올해 연말쯤 철거하겠다고 하는 등 존치기간이 경과하여 ｢건축법｣을 위반한 가설건축물에 대한 청구인의 철거 의사가 없음을 확인하고 이행강제금을 부과한 것으로 적절한 조치였다고 할 것이다.

 

5) 결론

이상과 같이 피청구인의 처분은 적법·타당한 처분이고 처분을 함에 있어 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다고 볼 만한 여지가 보이지 않는다. 청구인의 이 사건 심판신청을 기각하여 주기 바란다.

 

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【건축법】

제20조(가설건축물) ① 도시ㆍ군계획시설 및 도시ㆍ군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.

② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우

2. 4층 이상인 경우

3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우

4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우

③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.

④ 제3항에 따른 신고에 관하여는 제14조제3항 및 제4항을 준용한다.

제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.

② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다.

제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.

1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액

2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액

③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.

④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.

제111조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제14조, 제16조(변경신고 사항만 해당한다), 제20조제3항, 제21조제1항, 제22조제1항 또는 제83조제1항에 따른 신고 또는 신청을 하지 아니하거나 거짓으로 신고하거나 신청한 자

 

【건축법 시행령】

제15조(가설건축물) ① 법 제20조제2항제3호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 기준을 말한다.

1. 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조가 아닐 것

2. 존치기간은 3년 이내일 것. 다만, 도시ㆍ군계획사업이 시행될 때까지 그 기간을 연장할 수 있다.

3. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선 공급설비의 설치를 필요로 하지 아니할 것

4. 공동주택ㆍ판매시설ㆍ운수시설 등으로서 분양을 목적으로 건축하는 건축물이 아닐 것

② 제1항에 따른 가설건축물에 대하여는 법 제38조를 적용하지 아니한다.

⑤ 법 제20조제3항에서 "재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.

1. 재해가 발생한 구역 또는 그 인접구역으로서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 구역에서 일시사용을 위하여 건축하는 것

2. 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시미관이나 교통소통에 지장이 없다고 인정하는 가설흥행장, 가설전람회장, 농ㆍ수ㆍ축산물 직거래용 가설점포, 그 밖에 이와 비슷한 것

3. 공사에 필요한 규모의 공사용 가설건축물 및 공작물

4. 전시를 위한 견본주택이나 그 밖에 이와 비슷한 것

⑦ 법 제20조제3항에 따라 신고하여야 하는 가설건축물의 존치기간은 3년 이내로 한다. 다만, 제5항제3호의 공사용 가설건축물 및 공작물의 경우에는 해당 공사의 완료일까지의 기간을 말한다.

제15조의2(가설건축물의 존치기간 연장) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제20조에 따른 가설건축물의 존치기간 만료일 30일 전까지 해당 가설건축물의 건축주에게 다음 각 호의 사항을 알려야 한다.

1. 존치기간 만료일

2. 존치기간 연장 가능 여부

3. 제15조의3에 따라 존치기간이 연장될 수 있다는 사실(같은 조 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 가설건축물에 한정한다)

② 존치기간을 연장하려는 가설건축물의 건축주는 다음 각 호의 구분에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 허가를 신청하거나 신고하여야 한다.

1. 허가 대상 가설건축물: 존치기간 만료일 14일 전까지 허가 신청

2. 신고 대상 가설건축물: 존치기간 만료일 7일 전까지 신고

③ 제2항에 따른 존치기간 연장허가신청 또는 존치기간 연장신고에 관하여는 제15조제8항 본문 및 같은 조 제9항을 준용한다. 이 경우 "건축허가"는 "존치기간 연장허가"로, "축조신고"는 "존치기간 연장신고"로 본다.

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 가설건축물 존치기간 연장신고서, 가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완 통보, 건축법 위반 이행강제금 부과 예고, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 ○○○○주거환경개선사업의 시행자로서 2015. 3. 4. 피청구인에게 가설건축물 축조 신고를 하고 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 외 8필지 상에 가설건축물을 축조하여 현장사무실로 사용하고 있다.

 

나) 피청구인은 2019. 11. 4. 청구인에게 이 사건 가설건축물의 존치기간이 2019. 12. 31. 만료되며, 존치기간을 연장하여 사용하고자 할 경우 ｢건축법 시행령｣ 제15조의2 규정에 따라 존치기간 만료일 7일전까지 가설건축물 존치기간 연장신고 할 것을 통지하였다.

 

다) 청구인은 2020. 1. 22. 피청구인에게 아래와 같은 내용의 가설건축물 존치기간 연장신고서를 제출하였다.

■ 신고내용 ○ 대지위치 : 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-1번지 외 8필지 ○ 연장기간 : 2021. 6. 30. ○ 연장사유 : 동 토지상 가설건축물은 ○○○○지구주거환경개선사업을 수행하기 위한 현장사업단 사무실로 사용하고 있는바, 지구 준공예정일이 2021. 6. 30.임에 따라 동 기간까지 연장하고자 함.

라) 피청구인은 2020. 2. 3. 청구인에게 가설건축물 존치기간 연장신고 검토 후 아래와 같이 보완을 통보하였다.

■ 보완사항 본 가설건축물 존치기간은 2019. 12. 31. 만료되었으며, 기간 만료 후(2020. 1. 22.) 연장신고서를 제출하였기에 가설건축물 철거 또는 이행강제금 납부 둘 중 하나 이행하여야 함{이행강제금 금액 6,014,730원(과세시가표준액*2%)}

마) 청구인은 2020. 2. 21. 피청구인에게 이 사건 가설건축물은 ｢건축법 시행령｣ 제15조제7항의 공사용 가설건축물로 해당 공사의 완료일까지를 존치기간으로 하고 있고, 가설건축물 존치기간 만료 후 연장신고서를 제출하였으나, 공공임대주택 등 주거환경개선사업의 성공적 추진을 위해 사업기간 종료 시까지 연장신고를 수리해 줄 것을 요청하는 내용의 보완사항 통보에 대한 회신을 하였다.

 

바) 피청구인은 2020. 2. 24. 청구인에게 이행강제금 부과 예고 후, 같은 해 3. 18. 가설건축물 존치기간 경과 후 연장신고서를 제출하여 ｢건축법｣ 제20조 위반을 이유로 같은 법 제80조에 따라 이행강제금 6,014,730원 부과처분을 하였다.

 

사) 한편, 피청구인은 2020. 3. 18. 청구인의 이 사건 가설건축물 존치기간 연장신고를 처리하고 청구인에게 가설건축물 존치기간 연장 신고필증을 교부하였다.

 

2) ｢건축법｣ 제20조제3항 및 같은 법 시행령 제15조의2에 의하면 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 시장ㆍ군수 등에게 신고한 후 착공하여야 하며, 시장·군수 등은 법 20조에 따른 가설건축물의 존치기간 만료일 30일 전까지 해당 가설건축물의 건축주에게 존치기간 만료일, 존치기간 연장 가능 여부 등의 사항을 알려야 하고, 존치기간을 연장하려는 가설건축물의 건축주는 신고 대상 가설건축물의 경우 존치기간 만료일 7일 전까지 시장·군수 등에게 신고하여야 한다.

 

이를 위반하는 경우 같은 법 제79조에 의하면 허가권자는 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.

 

그리고 같은 법 제80조에 의하면 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 ｢지방세법｣에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액의 이행강제금을 부과한다.

 

3) 청구인은 이행강제금은 간접강제를 위한 것으로 이행강제금이 부과되기 전에 이행명령을 이행한 경우에는 이를 부과할 수 없는 것임에도 이행명령을 이행한 청구인에게 이 사건 이행강제금을 부과한 것은 위법하다고 주장한다. 반면, 피청구인은 이행의무의 준수기간이 도과했음에도 이행강제금을 부과하지 못한다면 법규 준수를 강제할 수 없게 되는 바 이행강제금 부과는 적법하다고 반론한다.

 

이행강제금 부과는 간접강제의 일환으로서 부과되는 것이며, 수범자의 의무이행을 강제하기 위한 수단으로 사용되는 것이지 과거의 잘못에 대한 제재인 것은 아니다(대법원 2018 1. 25. 선고 2015두35116 판결 참조).

 

피청구인이 청구인에게 이행강제금을 부과한 날은 2020. 3. 18.이고, 청구인이 피청구인에게 가설건축물 연장신고를 한 날은 같은 해 1. 22.이며, 피청구인이 연장신고를 수리한 날은 이행강제금을 부과한 같은 해 3. 18.인바, 이행강제금의 부과는 이미 강제할 의무가 소멸한 이후에 있었던 것으로 위법하다고 할 것이다.

 

 4. 결 론

 

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(704).