집단 민원 해결하지 못하여 폐기물처리업허가신청기간연장거부처분등취소청구

집단 민원 해결하지 못하여 폐기물처리업허가신청기간연장거부처분등취소청구

폐기물처리업 사업계획이 민원해결을 조건으로 적정통보 받았으나, 허가신청기간 내에 민원해결을 하지 못해 허가기간연장신청이 거부된 사건입니다.  

【주문】
1. 청구인의 청구중 피청구인이 1998. 12. 28. 청구인에 대하여 한 폐기물처리업허가신청기간연장거부처분의 취소를 구하는 청구는 이를 기각한다. 2. 청구인의 나머지 청구는 이를 각하한다.

【청구취지】
1. 피청구인이 1998. 12. 28. 청구인에게 한 폐기물처리업허가신청기간연장거부처분은 이를 취소한다.
2. 피청구인이 1998. 12. 28. 청구인에게 한 폐기물처리업사업계획적정통보취소처분은 이를 취소한다.

1. 사건개요
청구인은 1995. 6. 30. 청구외 1)경상남도로부터 폐기물처리업 사업계획 적정통보를 받고 또한 2)피청구인으로부터 농지전용허가 및 사도개설허가 등을 받아 3)매립장 진출입로 설치를 위하여 공사를 하던 중 지역주민들의 반대로 사도개설공사중지처분을 받는 등 공사가 지연되어 4)폐기물처리업 허가신청서를 기한내에 제출하지 못하여 1998. 6. 26. 허가신청기간을 6개월 연장받은 후 또다시 1998. 12. 21. 피청구인에게 허가신청기간의 연장을 요청하자, 피청구인은 1998. 12. 28. 위의 허가신청기간 연장승인시 지역주민의 민원을 청구인의 책임하에 해결하는 조건으로 하였는 바, 청구인이 위 승인조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 허가신청기간의 연장을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하면서, 아울러 1995. 6. 30. 경상남도로부터 받은 폐기물사업계획적정통보의 효력이 상실됨을 통보하였다.

2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 1995. 6. 30. 청구외 경상남도지사로부터 일반폐기물처리사업계획 적정통보를 받고, 1996. 7. 18. 공공시설입지승인 및 같은 해 12. 30. 폐기물매립장 조성을 위한 개발행위 신고를 하고, 1997. 5. 20. 피청구인으로부터 농지전용허가 및 사도개설허가를 받고 같은 해 5. 29. 보전임지전용허가 및 산림형질변경허가를 받는 등 적법절차를 거쳐 사업을 추진하여 왔다.

나. 청구외○○보존회(이하 “보존회”라 한다)에서 폐기물매립장이 들어서면 환경과 수질오염, 지가하락 등의 불이익이 초래되고 또한 영업대상 폐기물인 토사와 폐콘크리트외에 산업폐기물까지 추가로 매립될 우려가 있다는 등의 이유로 매립장 설치를 반대하여, 1997. 2. 28. 관계인의 입회하에 청구인과 위 보존회 사이에 폐기물 반입품목은 토사와 폐콘크리트에 한하고, 매립장부지를 ○○리 산98번지로 국한하며, 위 보존회에서 추천하는 감시요원 6명을 청구인이 고용하여 매립장을 감시하도록 하는 등의 내용으로 합의서를 작성하였으나, 같은 해 5. 6. 위 보존회에서 일방적으로 합의내용을 파기하고 매립장 설치를 무조건적으로 반대하고 있다.

다. 청구외 ○○군수는 지역주민의 반대를 이유로 청구인에 대하여 1997. 6. 18. 사도개설허가지 진입로공사 중지 및 같은 해 6. 19. 사도개설공사시공중지처분을 하여, 청구인은 행정심판을 제기하였는 바, 울산광역시장은 1997. 12. 1. 행정심판재결을 함에 있어, 사도개설허가시 주민의 민원해결을 조건으로 하였으나 사도개설로 인한 주민들이 불이익을 받는다는 점에 대하여 객관적인 증거를 찾을 수 없고 또한 수익적 행정행위의 취소나 중지를 할 경우에는 이로 인하여 상대방이 받는 불이익과 공익을 비교형량하여야 하는 바, 이 사건의 경우 처분으로 인하여 얻는 공익보다 행정을 신뢰하여 공사를 진행하여 온 청구인이 받는 불이익이 더 큼에도 불구하고, 단순히 주민의 반대를 이유로 중지처분을 한 것은 재량권을 남용하여 위법하다는 이유로 인용재결을 하였다.

라. 피청구인은 1998. 6. 26. 청구인의 허가신청기간의 연장신청에 대하여, 지역주민의 민원을 청구인의 책임하에 해결할 것을 조건으로 6개월에 한하여 신청기간을 연장하였다.

마. 청구인이 계속된 민원으로 공사를 진행하지 못하고 또다시 1998. 12. 21. 신청기간의 연장을 요청하자, 피청구인은 청구인이 민원해결을 조건으로 한 부관을 이행하지 아니하였다는 이유로 1998. 12. 28. 청구인의 신청을 반려하였으나, 위에서 말하는 민원이란 합리적이고 타당성이 있는 민원을 의미하는 것인데, 앞에서 보는 바와 같이 주민들은 일방적으로 합의된 내용을 취소하고 무조건적으로 반대하는 것은 정당한 민원이라 할 수 없으므로, 피청구인이 부관상의 의무불이행을 이유로 더 이상 기간을 연장하여 주지 아니하는 것은 위법하다.

바. 또한 청구외 경상남도지사가 사업계획의 적정통보를 하면서 사업자 책임하에 민원을 해결할 것을 조건으로 하였으나, 당시 울산시장이 폐기물 매립장의 설립이 필요하다고 보고 책임지고 민원을 해결하겠다는 의견을 위 지사에게 제출하였고, 위 지사가 이를 고려하여 청구인에게 사업계획 적정통보를 한 것이므로, 민원해결에 관한 부관상의 의무불이행의 책임을 청구인에게만 돌리는 것은 부당하다.

사. 청구인은 1995. 6. 30. 사업계획적정통보를 받고 3년에 걸쳐 토지매입비용, 설계비, 인건비 등 40억원 정도를 투자하여 현재 25%의 공정을 보이고 있는 바, 사업계획적정통보가 취소되면 청구인이 그동안 투입한 비용의 회수가 어려울 뿐만 아니라 원상복구에 막대한 비용의 투입이 불가피한 점등을 고려하면 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 반하는 위법한 처분이다.

3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안전 항변)
피청구인이 1998. 12. 28. 청구인에게 한 폐기물처리사업계획적정통보의 효력이 상실하였음을 알리는 것은 청구인이 허가신청기간내에 신청하지 아니하여 그 효력이 상실되었음을 알려주는 것으로 이는 사실상의 통지에 불과하므로 이를 대상으로 하는 행정심판청구는 부적법한 청구로 각하되어야 한다.

(본안에 대한 답변)
가. 폐기물관리법시행규칙 제 17조제4항의 규정에 의하면, 사업계획의 적정통보를 받은 자는 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ 자본금을 갖추어 통보를 받은 날로부터 1년(폐기물처리업 중 매립시설설치가 필요한 경우에는 3년) 이내에 허가신청서를 제출하도록 규정하고 있고, 동규칙 제17조제5항에는 “시ㆍ도지사는 천재ㆍ지변ㆍ기타 부득이한 사유로 인하여 신청기간내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 의하여 1년(폐기물최종처리업의 경우에는 2년)의 범위내에서 그 기간을 연장할 수 있다”라고 규정되어 있는 바, 청구인이 사업추진과 관련하여 발생한 민원을 “기타 부득이한 사유”에 해당한다고 주장하나 기타 부득이한 사유란 자기의 책임으로 돌릴 수 없는 외부적인 요인으로서 전혀 예측하지 못한 사항을 의미하는 것으로 이 건 사업과 관련하여 지역주민의 민원발생은 청구인이 사전에 예견하였고 또한 청구인의 책임하에 해결할 것을 조건으로 허가를 받은 것이므로 기타 부득이한 사유에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다.

나. 청구외 경상남도지사가 1995. 6. 30. 사업계획 적정통보를 하면서 “매립시설 설치로 인하여 일어날 수 있는 민원 발생요인을 사전해소 하도록 할 것이며 민원발생시 사업자 책임하에 해결한 후 시행할 것”을 조건으로 적정통보를 하였고, 또한 피청구인이 1998. 6. 26. 허가기간을 6개월 연장하면서 민원해결을 조건으로 하면서 더 이상 민원해결을 이유로 한 기간연장은 불가함을 통보하였는 바, 청구인은 허가기간이 만료되면 더 이상의 허가신청기간의 연장이 불가함을 충분히 예측할 수 있었으므로 이 건 처분이 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙을 위배하여 위법하다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.

다. 청구인은 성실하게 민원을 해결하기 위하여 노력하였으나 지역주민들이 합리성이 없이 무조건적으로 반대하여 민원해결이 되지 아니하다고 주장하나, 청구인은 보존회 대표 최○○외 9명을 폭력행위와 업무방해 등의 혐의로 형사고발하고, 공사를 감시하던 주민을 강제로 끌어낸 후 공사를 강행하고자 하였으며, 법원의 판결을 통하여 대체집행을 하는 등 주민들을 설득하기보다는 법적으로 민원을 해결하려고 하여 오히려 지역주민의 반대를 증폭시켰다.

라. 허가신청기간의 연장여부는 행정청이 여러가지 정황을 고려하여 행하는 피청구인의 재량행위로서, 피청구인이 지역주민의 민원을 “기타 부득이한 사유”에 해당하지 아니한다고 판단하고, 또한 청구인은 허가기간이 연장되면 허가요건을 구비할 수 있다고 주장하나 피청구인이 허가기간을 6개월 연장하여 주었음에도 불구하고 공사의 진척은 거의 없으며 오히려 주민들의 감정은 더욱 악화되고 정상적인 사업의 진행을 기대하기 어려운 상태로 더 이상 허가기간을 연장하여 주어도 아무런 실익이 없다고 판단하여 행한 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 남용하거나 일탈하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.

4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부(청구취지1)
가. 관계법령
폐기물관리법 제26조제1항
동법시행규칙 제17조

나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 일반폐기물처리사업계획서, 사업계획적정통보서, 사도개설공사시공중지통보서, 행정심판청구서, 행정심판재결서, 공사중지해제통보서, 폐기물처리업허가신청기간연기신청서, 폐기물처리업허가신청기간연장승인서, 폐기물처리업허가신청기간연장신청에 대한 회신서 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 1995. 5. 23. 일반폐기물(최종)처리업사업계획서를 청구외 경상남도지사에게 제출하자, 위 지사가 1995. 6. 30. “매립시설 설치로 인하여 일어날 수 있는 민원발생 요인을 사전해소토록 할 것이며 민원발생시 사업자의 책임하에 해결한 후 시행할 것” 등을 조건으로 하여 사업계획적정통보를 하였다.

(나) 청구외 ○○군수(당시 ○○구청장)가 1997. 6. 19. 청구인에 대하여 지역주민들로부터 폐기물매립장 설치에 대한 반대항의가 있어 사도개설공사를 중지할 것을 통보하여, 청구인이 1997. 8. 26. 피청구인에게 행정심판을 제기하고, 이에 대하여 피청구인은 1997. 12. 1. 청구인의 청구를 인용하는 재결을 하였으며, 이에 위 ○○군수는 1997. 12. 16. 사도개설공사 중지처분을 취소하였다.

(다) 청구인이 1998. 6. 8. ○○군수의 사도개설공사중지처분 및 지역주민의 반대로 공사가 진행되지 못하여 폐기물처리업 허가기간을 연장하여 줄 것을 신청하여, 피청구인이 1998. 6. 26. 허가신청기간을 6개월(1998. 6. 30. ～ 12. 29) 연장하면서 “허가신청연장기간내에 모든 민원문제는 귀하가 선책임 해결한 후 사업추진토록 할 것이며 금후 민원문제 등으로 인한 추가연장은 일체 없음”을 통보하였다

(라) 또다시 청구인이 1998. 12. 21. 폐기물처리업 허가신청기간을 연장하여 줄 것을 신청하자, 피청구인은 청구인이 허가신청기간 연장승인의 조건을 이행하지 아니하였다는 이유로 재연장승인을 거부하고, 아울러 청구인이 1995. 6. 30. 청구외 경상남도지사로부터 받은 사업계획적정통보처분의 효력이 1998. 12. 30.부로 상실됨을 통보하였다.

(2) 살피건대, 폐기물관리법시행규칙 제17조제4항의 규정에 의하면 사업계획의 적정통보를 받은 자는 시설ㆍ장비ㆍ기술능력ㆍ자본금을 갖추어 사업계획의 적정통보를 받은 날부터 3년(폐기물최종처리업) 이내에 관련서류를 첨부하여 허가신청서를 피청구인에게 제출하여야 하고, 동조제5항의 규정에 의하면, 피청구인은 천재ㆍ지변 기타 부득이한 사유로 인하여 제4항의 규정에 의한 기간내에 허가신청을 하지 못한 자에 대하여는 신청에 의하여 2년(폐기물최종처리업)의 범위내에서 그 기간을 정하여 연장할 수 있다라고 되어 있는 바, 청구인이 지역주민의 집단적인 반대로 인하여 공사의 진행을 할 수 없어 사업계획의 적정통보를 받은 후 3년내에 허가신청서를 제출하지 못하고 허가신청기간의 연장을 신청함에 따라 피청구인은 청구외 ○○군수의 사도개설공사중지처분으로 인하여 공사를 진행하지 못한 기간을 고려하여 1998. 6. 26. 6개월의 허가신청기간을 연장하였음에도 불구하고, 또다시 청구인이 기한내에 허가신청서를 제출하지 못하고 “천재ㆍ지변 기타 부득이한 사유”로 지역주민의 반대를 들어 허가기간을 연장하여 줄 것을 신청하였는 바, 위 규정에서 말하는 “부득이한 사유”란 홍수ㆍ지진ㆍ전쟁 등 청구인의 잘못에 기인하지 아니한 불가항력적인 것으로 사업시행 전에는 전혀 예측할 수 없는 것을 말하는 것이라 할 것이므로, 지역주민의 반대는 사업시행전에 이미 예견되었고, 이를 청구인의 책임하에 해결할 것을 조건으로 폐기물처리업사업계획의 적정통보를 받은 점에 비추어 볼 때, 청구인이 지역주민의 반대를 이유로 허가신청기간의 연장을 신청한 것에 대하여 피청구인이 지역주민의 반대는 부득이한 사유에 해당한다고 보지 아니하고 이를 거부한 것이 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다.

5. 이 건 청구의 행정심판 적격여부(청구취지2)
살피건대, 행정심판법 제2조제1항에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는데, 피청구인이 청구인에게 사업계획의 적정통보의 효력이 상실함을 알리는 것은 사실상의 통지에 불과하고 이로 인하여 청구인의 권리의무관계에 아무런 영향을 미치지 아니하는 것이므로, 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 것을 대상으로 하여 부적법한 청구라 할 것이다.

6. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구중 폐기물처리업허가신청기간연장거부처분의 취소를 구하는 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다(1999-00678).