사단법인 정관변경허가신청 반려처분 취소청구
재결 요지
청구인은 피청구인에게 법인 목적 변경 등에 대한 정관변경을 허가해 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 청구인의 등기부등본상 설립목적이 ‘어린이 교육을 위하여 유치원과 주일학교를 설립함’으로 기재되어 있다는 등의 이유로 신청서류를 전라북도교육감에게 이송하였고, 전라북도교육감 역시 청구인 법인을 관할한 사실이 없다는 이유로 위 서류를 피청구인에게 재이송하자 피청구인은 이 사건을 반려처분하였다. 이러한 피청구인의 청구인에 대하여 한 위 처분이유는 주무관청을 알 수 없어 정관변경이 불가능하다는 취지로 해석되며, ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제30조에 의해 문화체육관광부장관은 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인의 정관변경허가 등에 관한 권한을 도지사 등에게 위임되었다는 점, 청구인 법인의 등기부등본에 설립목적이 ‘어린이 교육을 위해 유치원과 주일학교를 설립함’으로 기재되어 있으나 주일학교 설립은 종교적 활동의 일환으로 보이므로 청구인 법인이 전적으로 일반 교육을 위해 설립되었다고 보기 어렵다는 점이 인정된다. 따라서 피청구인이 정관변경의 타당성 등을 검토하여 이 사건 신청에 대한 처분을 하는 것은 별론으로 하고, 법인설립허가증 등 관련 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 민원을 신청하라는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 통지는 위법‧부당하다.
주 문
피청구인이 2015. 11. 27. 청구인에게 한 사단법인 정관변경허가신청 반려처분을 취소한다.
청구 취지
피청구인이 2015. 11. 27. 청구인에게 한 사단법인 정관변경허가신청 반려처분을 취소한다.
1. 사건개요
가. 청구인은 2015. 11. 16. 피청구인에게 법인 목적 변경 등에 대한 정관변경을 허가해 줄 것을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 청구인의 등기부등본상 설립목적이 ‘어린이 교육을 위하여 유치원과 주일학교를 설립함’으로 기재되어 있다는 등의 이유로 이 사건 신청서류를 전라북도교육감에게 이송하였다.
나. 전라북도교육감이 청구인 법인을 관할한 사실이 없다는 이유로 위 서류를 피청구인에게 재이송하자 피청구인은 법인설립허가증 등 관련 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 민원을 신청하라는 이유로 청구인에게 이 사건 신청서류를 반려한다고 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인 법인은 설립된 지가 오래되어 법인설립허가증, 원시정관 등을 분실하였는데 피청구인은 청구인 법인의 법인설립허가증 등 서류가 없다는 이유만으로 정관변경에 대한 심사조차 하지 않고 이 사건 통지를 하였다.
나. 청구인 법인의 설립목적은 ‘어린이 교육을 위하여 유치원과 주일학교를 설립함’으로 되어 있으나 이는 종교 보급 및 교화를 위해 학생을 위한 주일학교 운영과 영유아를 위한 유치원 교육을 의미하는 것일 뿐 일반적 공적 교육을 목적으로 설립된 것이 아니고, 종교관련 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 업무는 문화체육관광부 소속 업무이나 이에 관한 사무는 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제30조에 따라 각 도지사 등에게 위임되어 있으므로 종교관련 비영리법인인 청구인의 정관변경허가업무는 피청구인이 관장하는 것이 타당하여 이 사건 통지는 위법·부당하다.
3. 피청구인 주장
청구인 법인의 이 사건 신청에 대해 주무관청이 명확하지 않아 청구인의 법인설립허가서 등을 통해 주무관청을 확인하여 다시 신청하도록 이 사건 신청서류를 반려한 것이고 이는 민원서류 반려에 불과하므로 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니어서 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
민법 제32조, 제37조, 제40조, 제42조
행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제22조, 제30조
5. 인정사실
양당사자간 다툼이 없는 사항, 정관변경허가신청서, 민원서류 이송알림 공문, 민원서류 검토결과 알림, 민원서류 반려공문, 등기사항전부증명서, 분실사유서, 문화체육관광부 민원답변내용 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 「민법」에 따라 설립된 사단법인으로 청구인 법인의 등기사항 전부증명서에는 법인성립연월일은 ‘1958. 11. 15.’로, 목적은 ‘어린이 교육을 위하여 유치원과 주일학교를 설립함’으로, 임원에 관한 사항에 ‘이사 A 이외에는 대표권이 없음’으로, 기타사항에 자산의 총액은 ‘금 삼십만원’으로, 출자의 방법은 ‘기부’로 기재되어 있다.
나. 청구인 법인에서 사용 중인 정관의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
제3조(목적) 본회는 어린이 교육을 위함을 목적으로 한다.
제4조(사업) 본회는 전조의 목적을 달성하기 위하여 다음 사업을 행한다.
1. 유치원과 주일학교를 설치운영
제6조(회원의 종별 및 가입)
① 본 회의 회원은 다음 2종으로 한다.
(가) 정회원: 〇〇교회 세례교인으로서 본 회의 목적에 찬동하고 가입한 자
(나) 명예회원: 본 회의에 특별한 공로가 있거나 학식 경험이 있는 자로서 총회의 추천을 받은 자
② 본 회의 회원으로 가입하고자 하는 자는 소정의 서식에 의한 신청을 하고 총회의 승인을 받아야 한다.
다. 청구인 법인은 2015. 8. 30. 사원총회를 개최하여 청구인 법인의 정관 중 사업을 ‘유치원과 주일학교 설치운영’에서 ‘국내 및 해외 선교사업, 기독교 교육 사업(유치원·어린이부·청소년부·대학부·청장년부 각 교회학교, 주부학교, 노인학교 등의 설치 및 운영), 장학 사업, 복지 사업, 기타 이에 부대하는 사업 일체’로 변경하고 기타 회원 및 자산관리, 임원에 관한 사항 등에 대한 정관 내용도 변경하기로 의결하였다.
라. 청구인은 2015. 11. 16. 피청구인에게 이 사건 신청서를 제출하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
「민법」 제42조제2항 등의 규정에 의하여 정관을 변경하고자 하오니 허가해 주시기 바랍니다.
1) 변경내용
- 법인 목적 및 사업의 추가
- 회원의 종별 및 가입 조건의 변경
- 기타 법인의 자산 관리 및 임원에 관한 사항, 회의 등에 관한 사항의 내용 추가
2) 변경사유
- 기존 정관의 현실화를 위하여 법인의 목적과 사업을 추가함
- 불특정 회원의 종류 및 가입조건을 현실화함으로써 법인의 실질적 운영을 실현하고자 함
- 회원의 종류 및 가입조건의 변경에 따른 세부 조항 변경과 법인 운영에 관한 세부적 사항을 정관에 추가하거나 수정함으로써 법인 운영을 원활히 하고자 함
3) 기타
- 법인의 목적을 변경하고 사업을 추가하는 것은 어린이 교육 및 사업에 치중되었던 기존 정관을 변경하여 현실화하고 사업을 추가함으로써 그리스도의 사랑을 실질적으로 펼치는데 그 목적이 있기 때문
- 회원의 종별 및 가입 조건을 변경한 이유는 기존 정관의 경우에 세례교인 중 본회에 가입신청서를 제출하여 총회에 승인을 받은 자만이 정회원으로 등록될 수 있으나 실제로 이 교회의 세례교인은 2015년 10월 현재 3,000명이 넘을 뿐 아니라 이 법인에 가입하고자 가입신청서를 제출하여 총회의 승인을 받은 세례교인은 단 1명도 없는 등 기존 정관이 현실과 동떨어진 면이 많아 이를 현실적으로 바로잡고자 함
마. 청구인은 이 사건 신청을 하면서 피청구인에게 법인의 행정업무를 실질적으로 담당해오던 총무 중 한 명이 경위를 알 수 없는 사정으로 인해 법인설립허가증, 원시정관 등을 분실하였고, 위 서류를 찾기 위해 수차례에 걸쳐 조사하였으나 찾을 수가 없어 법인설립허가증을 제출할 수 없으며, 법인설립허가번호도 기재할 수 없다는 취지의 분실사유서를 제출하였다.
바. 피청구인은 이 사건 신청서를 전라북도교육감에게 이송하고 2015. 11. 20. 그 이유에 대해 청구인에게 통지하였는데 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
1) 이 사건 신청서를 검토한 결과 추가된 목적사업(선교, 기독교 교육, 복지)에 대하여는 전라북도가 주무관청이 되겠으나 귀 법인의 정관변경이 선행되어야 하므로 먼저 설립시 주무관청으로부터 정관변경허가를 받아야 하며, 그 후 추가된 목적사업에 대한 설립허가를 주무관청인 전라북도에 별도로 신청해야 할 것입니다.
2) 우리 도는 귀 법인에 대해 설립허가를 해 준 자료를 보유하고 있지 않고, 귀 법인도 법인설립허가증을 분실하여 설립허가시의 주무관청을 확인하기 어려운 상황입니다.
3) 이에 따라 귀 법인의 등기부등본에 설립목적이 ‘어린이 교육을 위해 유치원과 주일학교를 설립함’으로 기재되어 있어 유치원 관련 업무를 관장하는 교육감으로부터 설립허가를 받은 것으로 판단되어 전라북도교육감에게 귀 법인이 제출한 서류를 이송하였음을 알려드립니다.
사. 피청구인으로부터 이 사건 신청서를 송부받은 전라북도교육감은 청구인 법인을 현재까지 관할한 사실이 없다는 이유로 2015. 11. 25. 이 사건 신청서를 피청구인에게 재이송하였다.
아. 피청구인은 2015. 11. 27. 청구인에게 이 사건 신청서를 전라북도교육감에게 이송하였으나 주무관청이 아니라며 피청구인에게 재이송되었는바, 이 사건 신청서를 반려하니 법인설립허가증 등 관련 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 민원을 신청하라는 이유로 이 사건 통지를 하였다.
자. 청구인 법인의 법률 관련 업무 대리인인 법무사 B는 이 사건 신청의 경우 정관변경허가 주무관청이 어디인지에 관해 2016. 2. 1. 문화체육관광부에 질의하였고, 문화체육관광부 종무실 종무2담당관실 담당자 C는 2016. 2. 4. 청구인 법인이 종교분야 비영리법인일 경우 전라북도청이 주무관청이 된다는 취지의 답변을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) ｢행정심판법｣ 제2조, 제3조, 제5조에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다고 되어 있으며, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 ‘처분’이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 그 밖에 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접 관계되는 행위를 말하는 것으로 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않는 행정청의 행위는 ‘처분’으로 볼 수 없다.
2) ｢민법｣ 제32조, 제42조제2항에 따르면 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있고, 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 되어 있으며, ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제22조에는 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 교육부장관 소관의 비영리법인(교육부장관이 정하여 고시하는 비영리법인은 제외한다)의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도·감독에 관한 권한, 「유아교육법」 제22조제1항 및 별표 1에 따른 원장·원감자격기준에 해당하는 사람의 교원자격 검정, 「유아교육법」 제22조제2항 및 별표 2에 따른 교사자격기준 중 ①유치원의 정교사(1급) 자격기준에 해당하는 사람, ②유치원의 정교사(2급) 자격기준에 해당하는 사람, ③유치원의 준교사 자격기준에 해당하는 사람의 교원자격 검정과 교원자격증 수여 등은 교육감에게 위임한다고 되어 있고, 같은 규정 제30조에 문화체육관광부장관은 ①문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 비영리법인, ②체육, 미디어 또는 종교 분야가 아닌 법인으로서 활동범위가 3개 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도에 걸치는 비영리법인을 제외하고 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도·감독에 관한 권한을 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(법인의 활동범위가 2개 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도에 걸치는 비영리법인의 경우에는 해당 법인의 주된 사무소가 소재하는 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말한다)에게 각각 위임한다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 청구요건에 관한 주장에 대한 판단
피청구인은 이 사건 통지가 청구인이 법인설립허가증 등 관련 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 민원을 신청하라는 취지로 답변한 사실상의 통지행위에 불과하므로 처분으로 볼 수 없어 이에 대한 청구인의 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장하나, 「민법」 제42조제2항에 따르면 사단법인의 정관 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 되어 있는바, 청구인은 주무관청의 허가를 얻지 못하면 정관을 변경할 수 없으므로 주무관청에 정관 변경을 요구할 법규상 신청권이 있고, 피청구인은 청구인이 법인설립허가증 등 관련 서류를 분실하였다는 사실을 이 사건 통지 이전에 이미 알고 있었으므로 이 사건 통지는 청구인의 정관변경허가 신청에 대한 사실상의 거부행위로 보아야 할 것이다. 따라서 이 사건 통지가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않아 이에 대한 청구인의 이 사건 심판청구가 부적법하다는 피청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 본안에 대한 판단
① 피청구인은 2015. 11. 20. 이 사건 신청서를 전라북도교육감에게 이송할 당시 그 이유로서 청구인 법인이 법인설립허가증을 분실하여 설립허가시의 주무관청을 확인하기 어렵다는 점을 제시하였음에도 전라북도교육감으로부터 이 사건 신청서를 재이송받자 2015. 11. 27. 이 사건 통지를 하면서 법인설립허가증 등 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 신청하라는 이유를 제시하였는바 법인설립허가증 등 서류를 분실한 청구인에 대하여 한 위 처분이유는 주무관청을 알 수 없어 정관변경이 불가능하다는 취지로 해석되는 점, ② ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제30조에 문화체육관광부장관은 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인의 정관변경허가 등에 관한 권한을 도지사 등에게 위임하였고, 문화체육관광부는 2016. 2. 4. 청구인 법인이 종교분야 비영리법인일 경우 전라북도청이 주무관청이 된다는 취지의 답변을 하였으며, 청구인 법인의 등기부등본에 설립목적이 ‘어린이 교육을 위해 유치원과 주일학교를 설립함’으로 기재되어 있으나 청구인 주장에 비추어 보면 유치원은 별론으로 하더라도 주일학교 설립은 종교적 활동의 일환으로 보이므로 청구인 법인이 전적으로 일반 교육을 위해 설립되었다고 보기 어렵고, 이 사건 정관변경의 내용이 본격적인 종교적 활동이라는 사정 등을 감안하면 청구인 법인의 정관변경에 관한 허가권한은 문화체육관광부장관으로부터 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인 정관변경허가 등의 권한을 위임받은 피청구인에게 속한다고 보아야 하는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 정관변경의 타당성 등을 검토하여 이 사건 신청에 대한 처분을 하는 것은 별론으로 하고, 법인설립허가증 등 관련 서류를 확인하여 법인설립허가를 받은 주무관청에 민원을 신청하라는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 통지는 위법‧부당하다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.