공동주택 난방방식 변경행위 허가 취소청구

공동주택 난방방식 변경행위 허가 취소청구

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다.

 

공동주택 난방방식 변경행위 허가 취소청구사건 재결례를 살펴보겠습니다.

 

재결 요지

이 사건 행위허가신청은 집합건물법 제15조제1항, 제41조 제1항에서 규정한 결의요건이 충족되지 않았으므로, 결의요건의 충족여부를 심사하지 못하고 위법한 신청에 따라 이루어진 피청구인의 이 사건 처분 역시 위법하다.

 

주 문

피청구인이 2016. 6. 24. 〇〇〇〇〇〇아파트 입주자대표회의에 대하여 한 공동주택 행위허가(난방방식 변경 및 중앙난방시설 철거)를 취소한다.

 

청구 취지

주문과 같다.

 

1. 사건개요

 

청구인은 서울시 〇〇구 〇〇로 〇〇에 위치한 “〇〇〇〇〇〇아파트”의 구분소유자 이다. 2016. 6. 2. 〇〇〇〇〇〇아파트 입주자대표회의에서 피청구인에 난방방식 변경(중앙난방→개별난방) 및 중앙난방시설 철거의 내용으로 행위허가를 신청한 바, 2016. 6. 24. 피청구인은 〇〇〇〇〇〇아파트 입주자대표회의에 대하여 행위허가 요건인 67%를 충족하였다는 사유로 공동주택 행위허가(난방방식 변경 및 중앙난방시설 철거, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통지를 하였다.

 

서울특별시 실태조사(개별난방 전환 동의서 전수조사) 결과, 〇〇〇〇〇〇아파트의 전체입주자는 3,544명이며 입주자 본인 및 위임장 서명은 2,509명(70.79%), 위임장 없는 서명은 94명(2.65%), 미제출은 941명(26.5%)이다.

 

피청구인은 주택법 제42조제2항제3호 및 같은 법 시행령 제47조 별표3에 의하여 이 사건 행위허가 신청이 전체 입주자 3분의 2 이상의 동의를 얻었으므로 이 사건 처분을 하였으나, 청구인은 이 사건 처분이 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의, 서면·전자적 방법의 경우 5분의 4 이상 및 의결권의 5분의 4 이상 결의를 규정하고 있는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제15조제1항, 제41조제1항에 위배됨을 근거로 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 구 주택법 시행령 제47조제1항 별표3 “전체 입주자 2/3 이상 동의” 요건은 집합건물법 제15조제1항 “구분소유자의 3/4 이상 결의” 또는 제41조 제1항 “4/5 이상 서면에 의한 합의” 요건보다 낮은 수준의 요건이므로, 구분소유권자의 기본적인 권리를 침해하는 것이다.

 

따라서 난방방식 변경 행위허가를 함에 있어서 집합건물법에 의한 80% 이상의 서면합의가 없음에도 불구하고 집합건물법 제2조의2에 의해 효력이 부인되는 구 주택법 제42조 및 동법 시행령 제47조에 의한 67% 이상의 동의요건만을 충족한 사안에 대한 행위허가는 법률을 위반한 것이다.

 

나. “주택법의 적용을 받는 공동주택에서 난방방식을 변경할 경우 주택법과 집합건물법 중 어느 법률이 적용되는지”에 대한 법무부 질의회신에 의하면, 주택법의 규정 가운데 구분소유권자의 본질적 권리를 침해하지 않는 규정만이 집합건물법에 우선한다. 또한 구분소유권자의 재산권에 관련된 공용부분의 변경에 해당하는 공동주택의 난방방식 변경은 집합건물법 제15조에서 정한 요건을 갖추어야 하며, 서면합의에 갈음하는 경우 구분소유자 및 의결권의 각4/5 이상의 서면합의가 있어야 한다.

 

다. 대법원 2008년 9월25일 선고 2006다86597 판결에 의하면, 아파트의 기존 중앙집중 난방방식을 지역난방으로 변경하기 위해서는 기존의 공용부분에 해당하는 중앙집중 난방시설 및 배관설비 대부분을 철거하고 지역난방용으로 새로운 난방시설 및 배관설비를 설치하여야 하며, 그 비용이 약 70억원에 달하고 있으므로 이는 공용부분의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 공용부분의 변경이고, 이러한 경우 집합건물법 제15조 제1항, 제41조 제1항에 따라 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3 이상의 다수의 결의에 의하거나 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 서면에 의한 합의가 있어야 하는 바, 전 입주자대표회의가 아파트 입주자 3,144세대 중 2,396 세대의 서면에 의한 동의만을 받아 난방방식 변경을 결정하고 관할구청에 행위허가를 신청한 것은 집합건물법을 위반한 행위에 해당한다.

 

라. 구 주택법 제42조제2항제3호는 허가·신고의 대상으로 공동주택을 파손 또는 훼손하거나 해당 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위를 규정하고 있을 뿐, 새로운 개량행위를 포함하지 않으며, “난방방식의 변경”은 새로운 난방시설 및 도시가스 배관설비를 설치함으로써 공용부분의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 것으로, 주택법을 근거로 “난방방식의 변경” 행위허가를 하는 것은 위법하다. 피청구인이 행위허가 신청 보완요청 공문 중 보완 내용으로 “보일러실 설치 상세 도면(세대별 평면도, 입면도), 보일러 설치기준 검토내용” 등을 요구한 바, 이 사건의 행위허가는 “중앙난방 시설의 철거”뿐만 아니라 새로운 시설의 설치까지 포함되었다고 인정된다.

 

마. 청구인은 이 사건 처분의 목적물인 〇〇〇〇〇〇아파트의 구분소유권자로서 이 사건처분으로 재산권인 구분소유권이 침해받는 바 이 사건의 취소를 구할 법률상 이익이 있고, 본행정심판 제소기간에 대해서는 신청인이 사건 처분의 당사자가 아닌 이해관계자인바 직접적인 통지를 받은바 없어 처분이 있음을 안날이 없고, 본 행정심판 신청일은 처분이 있은 날(2016.06.24.)로부터 180일 이내이다.

 

3. 피청구인 주장 

 

가. 본안 전 답변

행정심판법 제27조 제1항의 규정에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 안 날로부터 90일이내에 청구하도록 하고 있다. 피청구인은 2016.6.24. 구 주택법 제42조 제2항 및 동법 시행령 제47조 규정에 의거 중앙난방을 철거하는 행위허가를 하였다. 그런데 청구인은 처분은 있는 날로부터 90일이 경과된 2016.10.7. 행정심판을 청구하여, 이는 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구로「각하」되어야 한다.

 

나. 본안에 대한 답변

청구인은 피청구인이 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률을 위반하였으므로 피청구인의 행위허가를 취소하여야 한다고 주장하나, 피청구인의 행위허가는 구 주택법 제42조 제2항 및 동법시행령 제47조 별표3에 의거 공동주택의 부대시설을 파손·철거 하는 전체입주자 3분의 2이상의 동의를 얻어 행위허가가 신청되어 적법하게 이루어진 것이다.

 

주택법상 “전체 입주자 3분의 2이상의 동의”는 주택법 제42조 제2항의 허가를 받기 위한 요건인 반면, 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제15조 제1항, 제41조제1항의 “구분소유자의 5분의 4 이상 및 의결권의 5분의 4 이상 서면”은 공용부분의 변경 행위의 사법(私法)상 유효요건에 해당하며 개별난방 공사의 유효성을 판단하므로, 각 별개의 법적효과에 관한 규정에 해당한다. 따라서 주택법과 무관한 민법인 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률을 위반하였다고 행위허가의 취소를 주장하는 것은 법리를 오해한 억지주장에 불가하다.

 

또한 “난방방식의 변경”을 포함한 행위허가는 구 주택법을 잘못 적용하여 위법하다는 주장에 대하여, “난방방식의 변경”은 구 주택법 시행규칙 제20조제1항제4호에 따르면 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위에 해당하는 바, 주택법 제42조 제2항에 따른 행위허가 또는 신고의 대상이 아니나, 다만 이러한 경미한 행위에 해당하는 “난방방식의 변경”이란 시설물의 파손, 철거 없이 단순히 난방 방식만을 변경하는 행위에 한정되는 것으로 보아야 할 것이다.

 

그런데 〇〇〇〇〇〇입주자대표회의에서 행위허가를 신청한 내역을 보면 단순히 난방방식만을 변경하는 경미한 행위가 아니라 중앙난방시설 철거(증기보일러 및 급탕탱크 등 철거)를 수반한 신청 내용으로서, 처분청이 단순히 난방방식에 대한 대체수단 없이 “중앙난방시설 파손·철거”만을 행위허가 할 경우, 주민의 불편 및 혼란이 예상되므로 구 주택법 제59조제1항에 따른 공동주택 관리의 효율화와 입주자·사용자의 보호를 위하여 입주민 등의 불편 해소차원에서 충분히 추가적으로 행정지도가 가능한 사항이다. 피청구인이 행위허가 신청에 따른 보완내용으로 “보일러실 설치 상세도면(세대별 평면도, 입면도), 보일러 설치기준 검토내용” 등을 요구한 사항은 주택법을 잘못 적용한 것이 아니라 구 주택법 제59조제1항에 따라 행정지도한 사항이다.

 

4. 관계법령

 

주택법 [시행 2016.3.22.] [법률 제14093호] 제42조, 제59조, 제91조

주택법 시행규칙 [시행 2015.12.29.] [국토교통부령 제268호] 제20조

주택법 시행령 [시행 2016.4.29.] [대통령령 제27115호] 제47조 별표3

집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 [시행 2015.6.4.] [법률 제12738호]

제2조의2, 제15조, 제41조

행정심판법 [시행 2016.3.29.] [법률 제14146호] 제27조

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 서울시 〇〇구 〇〇로 〇〇에 위치한 “〇〇〇〇〇〇아파트”의 구분소유자이다.

나. 2016. 6. 2. 〇〇〇〇〇〇아파트 입주자대표회의에서 피청구인에 난방방식 변경(중앙난방→개별난방) 및 중앙난방시설 철거의 내용으로 행위허가를 신청한 바,

다. 2016. 6. 24. 피청구인은 〇〇〇〇〇〇아파트 입주자대표회의에 대하여 공동주택 행위허가(난방방식 변경 및 중앙난방시설 철거) 통지를 하였다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 처분의 위법·부당함을 주장하며 2016. 10. 7. 이 사건 심판을 청구하였다.

라. 한편, 서울특별시 실태조사(개별난방 전환 동의서 전수조사) 결과, 〇〇〇〇〇〇 아파트의 전체 입주자는 3,544명이며 입주자 본인 및 위임장 서명은 2,509명(70.79%), 위임장 없는 서명은 94명(2.65%), 미제출은 941명(26.5%)이다.

마. 입주자대표회의가 2015년부터 2016년 5월 경 까지 전체 입주자들에게 개별난방 변경에 대한 동의서를 받는 과정에서 2016년 4월 경 부터 사용된 새로운 동의서 양식에는 “개별난방공사 시장조사 예상 가액 : 세대 당 약 67만원(약 24억원)”이라고 기재되어 있고, 새로운 동의서 양식에 따라 동의를 한 입주자는 241명(약 6.8%)이다.

 

그런데 2016. 6. 24. 이 사건 허가이후 개별난방방식으로 변경하는 내용의 난방공사를 위하여 시공업체를 입찰하고 계약을 체결하는 과정에서 입주자 별 부담액이 종전 예상과 달리 약 200만원에 달할 것으로 책정되었고, 이에 상당수 입주민들은 이 사건 공사가 구분소유자의 5분의 4 이상의 서면의결을 규정하고 있는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제15조제1항, 제41조제1항에 위배됨을 주장하며 이를 반대하고 있다.

 

6. 판단

 

가. 이 사건 청구의 적법 여부

 

1) 「행정심판법」 제27조제3항에 의하면 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하는데, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 또한 같은 조 제6항에 의하면 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다.

 

2) 이 사건 청구에 관하여 보건대, 청구인은 행정처분의 직접상대방이 아닌 제3자 이다. 행정처분의 직접상대방이 아닌 제3자는 행정처분이 있음을 곧 알 수 없는 처지이므로 행정심판법 상 심판청구의 제척기간 내에 처분이 있음을 알았다는 특별한 사정이 없는 한 그 제척기간의 적용을 배제할 같은 조항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 볼 수 있다(대판 1989. 5. 8, 88누5150). 따라서 이 사건 청구는 행정심판 제기요건을 결하지 않은 적법한 청구이다.

 

나. 이 사건 처분의 위법‧부당 여부

 

1) 「주택법」 제42조제2항제3호에 의하면 공동주택의 입주자·사용자 또는 관리주체가 공동주택을 파손 또는 훼손하거나 해당 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위 (국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 제외한다)를 하려는 경우에는 허가 또는 신고와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자 등의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다.

 

이에 대한 허가 또는 신고의 기준은 「주택법」시행령 제47조 별표3에서 정하며, 부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 파손·철거에 대한 허가기준은 “위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 경우로서 전체 입주자 3분의 2이상의 동의를 얻은 때”이다. 또한 「주택법」시행규칙 제20조제1항제4호에 의하면 “난방방식의 변경(시설물의 파손·철거를 제외한다)”행위는 같은 법 제42조 제2항제3호에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 행위”에 해당한다.

 

「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제2조의2는 집합주택의 관리 방법과 기준, 하자담보책임에 관한 「주택법」의 특별한 규정은 이 법에 저촉되어 구분소유자의 기본적인 권리를 해치지 아니하는 범위에서 효력이 있다고 정한다.

 

같은 법 제15조 제1항에 의하면 공용부분의 변경에 관한 사항은 관리단집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 결의로써 결정하며, 같은 조 제2항은 공용부분의 변경이 다른 구분소유자의 권리에 특별한 영향을 미칠 때에는 그 구분소유자의 승낙을 받아야 한다고 규정하고 있다.

 

또한 같은 법 제41조제1항에 의하면 이 법 또는 규약에 따라 관리단집회에서 결의할 것으로 정한 사항에 관하여 구분소유자의 5분의 4 이상 및 의결권의 5분의 4 이상이 서면이나 전자적 방법 또는 서면과 전자적 방법으로 합의하면 관리단집회에서 결의한 것으로 본다.

 

2) 이 사건 처분에 관하여 본다.

 

「집합건물법」 제2조의2는 집합주택의 관리 방법과 기준에 관한 「주택법」의 특별한 규정은 「집합건물법」에 저촉되어 구분소유자의 기본적인 권리를 해치지 아니하는 범위에서 효력이 있다고 규정하고, 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항은 공용부분의 변경의 경우 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3 이상의 다수의 결의에 의하거나, 구분소유자 및 의결권의 각 5분의 4 이상의 서면에 의한 합의에 의할 것을 규정하고 있으며, 같은 법 제15조 제2항은 공용부분의 변경이 다른 구분소유자의 권리에 특별한 영향을 미칠 때에는 그 구분소유자의 승낙을 받아야 한다고 규정하고 있다.

 

그런데 구 「주택법」(2015. 8. 11. 법률 제13474호로 일부개정 되기 전의 것, 이하 ‘구 「주택법」’이라 한다) 제42조제2항, 같은 법 시행령 제47조제1항 및 [별표 3] 제3항은 공동주택의 입주자‧사용자 또는 관리주체가 공동주택의 ‘부대시설 및 입주자 공유인 복리시설’을 파손‧철거하려는 경우 전체 입주자 3분의2 이상의 동의를 얻어 시장‧군수‧구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 되어 있다.

 

이처럼 구 「주택법」이 규정한 ‘부대시설 및 입주자 공유인 복리시설’의 파손·철거가 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항이 규정하는 공용부분의 변경에도 해당하게 되는 경우에 「주택법」에 규정한 동의요건만을 적용하게 된다면 결과적으로 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항에 비하여 공용부분의 변경을 위한 동의 요건을 완화하는 것에 해당한다 할것이다.

 

또한 이 경우 공용부분의 변경을 원하지 않는 구분소유자로서는 「집합건물법」에 의할 경우 보다 위 「주택법」의 규정에 의할 때 공용부분의 사용·수익에 관한 구분소유자로서의 기본적인 권리가 침해될 가능성이 더 높아지게 될 것이다.

 

따라서 이상의 규정의 내용 및 「집합건물법」 제2조의2 규정을 종합하면, 「집합건물법」이 규정하는 공용부분의 변경에 해당하는 공동주택의 ‘부대시설 및 입주자 공유인 복리시설’을 파손·철거의 경우에는 「주택법」의 위 규정에 앞서 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항에서 규정한 결의요건이 충족되어야 하고, 위 요건이 충족되지 않은 상태에서 이루어진 행위허가 신청은 결국 「집합건물법」을 위반한 행위에 해당한다 할 것이므로(대법원 2008. 9. 25. 선고 2006다86597 판결참조), 「집합건물법」에 위반한 행위허가 신청에 따라 이루어진 행위허가 처분 역시 위법하다 할 것이다.

 

 

이 사건에 관하여 보건대, 제출된 자료에 의하면 이 사건 입주자대표회의는 이 사건 아파트의 기존의 중앙난방방식을 개별난방방식으로 바꾸고, 이를 위하여 기존의 중앙난방시설을 철거하는 내용의 허가신청을 하였는데, 위와 같이 철거되는 시설에 증기보일러 및 급탕탱크등이 포함되어 있는 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 아파트의 구분소유자들이 이 사건 입주자대표회의를 상대로 제기한 공사중지가처분사건의 결정(서울중앙지방법원 2016. 11. 1.자 2016카합81341 결정) 이유 등을 종합하면,

 

이 사건 아파트의 난방방식 변경 및 기존 시설의 철거를 위한 공사는 공용부분의 형상 또는 효용을 실질적으로 변경시키는 공용부분의 변경에 해당한다 할 것이므로 위 공사를 위한 행위허가 신청은 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항의 요건을 충족하여야 할 것이다.

 

 

그런데 서울특별시 실태조사(개별난방 전환 동의서 전수조사)에 따르면 이 사건 아파트 입주자의 유효 동의율이 70.79%로 위 「집합건물법」이 규정한 공용부분 변경을 위한 요건에 미치지 못하였으므로 결국 이 사건 입주자대표회의의 2016. 6. 2.자 이 사건 행위허가신청은 「집합건물법」을 위반한 행위에 해당한다 할 것이며, 「집합건물법」 제15조제1항, 제41조제1항에서 규정한 결의요건의 충족여부를 심사 하지 못하고 위법한 신청에 따라 이루어진 피청구인의 이 사건 처분 역시 위법하다 할 것이다.

 

7. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 이를 받아들이기로 하고, 주문과 같이 재결한다(2016-1191).