국유재산 대부계약없이 주택부지로 무단 점용사용 변상금 부과처분 행정심판 취소청구

국유재산 대부계약없이 주택부지로 무단 점용사용 변상금 부과처분 행정심판 취소청구

1. 사건개요

 

피청구인은 별지 1 목록 기재 청구인들이 국유재산인 ‘A시 ○○구 ○○동’(이하 ‘○○동’이라 한다) ###-#번지 1,824㎡의 토지(이하 ’이 사건 토지‘라 한다)에 대하여 별지 2 목록 기재와 같이 2015. 5. 18.부터 2020. 5. 17.까지 대부계약 없이 주택부지로 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 2020. 5. 20. 별지 2 목록 기재와 같이 청구인별 각 변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 청구인들 주장

 

가. 이 사건 토지 중 577㎡(이하 ‘이 사건 점용·사용허가 토지’라 한다)는 2011. 1. 1.부터 2015. 12. 31.까지 ○○구청장으로부터 점용ㆍ사용허가를 받았으므로, 피청구인이 무단점유로 본 기간 중 위 허가기간과 중복되는 2015. 5. 18.부터 2015. 12. 31.까지는 사용료가 부과되어야 한다.

 

나. 청구인들은 이 사건 토지 중 1,247㎡(이하 ‘이 사건 점용·사용허가외 토지‘라 한다)에 대하여 당시 관리청인 A시 ○○구청장(이하 ‘○○구청장’이라 한다)이 요청하는 바에 따라 담장철거를 하였고, 공동관리아파트(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 거주자들은 2012년경 모두 퇴거하였으므로, 그 이후에는 청구인들이 위 토지를 점유ㆍ사용하고 있다고 볼 수 없다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 청구인들은 이 사건 점용·사용허가 토지(577㎡)에 관하여 2011년 이후 현재까지 점용료를 납부하지 않고 있고, 이 경우 위 토지에 대한 점용ㆍ사용허가는 취소되었다고 할 것이다.

 

나. 이 사건 점용·사용허가외 토지(1,247㎡)는 청구인들의 관리직원이 근무하며 점유ㆍ관리하고 있고, 이는 타인의 지배를 배제한 적극적인 점유의사이며, 담장을 철거한 행위는 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제21조제1항에 따라 행정대집행을 피하기 위한 원상회복 조치에 해당하는 것일 뿐, 이러한 철거로 인하여 기존에 형성된 무단점유 사실이 치유되거나 없어지는 것이 아니다.

 

4. 관계법령

국유재산법 제2조, 제7조, 제72조, 제73조의3

국유재산법 시행령 제71조

구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2011. 6. 15. 법률 제10801호로 개정되어 2011. 12. 16. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제8조, 제13조, 제15조, 제19조, 제21조

구 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙(2012. 6. 14. 국토해양부령 제474호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조

 

5. 인정사실

 

청구인들과 피청구인이 제출한 등기부등본, 현황 측량성과도, ‘공유수면 점용허가 알림 및 국유지 원상회복 요청’, 점용료 부과고지서 및 납부확인서, 공동관리아파트 퇴거 요청, 임대건물 계약종료 통지, 연도별 항공사진, 처분전 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인들은 이 사건 토지와 인접한 토지로서 자신들의 소유인 ○○동 @@@번지 26,292㎡의 토지를 공동소유하고 있고, 위 토지상에는 11개동의 이 사건 아파트가 들어서 있다.

 

나. 이 사건 토지(면적 : 1,824㎡)는 당초 ○○구청장이 관리하던 토지로서 그 지목은 ‘하천’에서 ‘대지’로 변경(2011. 5. 24.)되었고, ○○구청장은 2011. 7. 8. 청구인들에게 이 사건 토지 중 이 사건 점용·사용허가 토지(577㎡)에 대하여 공유수면 점용ㆍ사용허가를 하면서도 이 사건 점용·사용허가외 토지(1,247㎡)에 대해서는 원상회복 요청을 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

 

다 음 -

□ 공유수면 점용ㆍ사용허가

○ 허가면적 : 이 사건 점용·사용허가 토지(577㎡)

○ 목 적 : 진출입로

○ 허가기간 : 2011. 1. 1. ~ 2015. 12. 31.

○ 허가조건

- 점용료는 납부고지서에 의하여 정해진 기일 내에 납부하여야 하며, 2회 이상 체납 시에는 허가 취소할 수 있음

- 점용허가기간이 만료된 후 계속 사용할 의사가 있을 때에는 만료 1개월 전에 기간연장허가를 득한 후 사용하여야 하며, 재사용 신청이 없을 때에는 계속 사용할 의사가 없는 것으로 간주하고 본 허가를 취소 처리함

□ 원상회복

○ 내 용 : 이 사건 점용·사용허가외 토지(1,247㎡)에 설치된 담장 철거

○ 철거기한 : 2011. 7. 31.

 

다. ○○구청장은 2011. 7. 6. 청구인들에게 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡)에 대하여 부과기간을 2011. 7. 6.부터 2011. 12. 31.까지로 하여 695만 2,850원의 점용료를 부과하였고, 이에 청구인들은 2011. 7. 18. 위 점용료를 납부하였다.

 

라. 청구인들은 2011. 7. 29. 위 나목의 원상회복 요청에 따른 담장 철거공사를 완료하였다.

 

마. 청구인들은 이 사건 아파트단지의 매각결정에 따라 단지 내 상가에 입주한 세탁소 및 매점에 대하여 임대건물 계약종료를 통지(2012. 1. 3.)하였고, 이 사건 아파트에 거주하는 입주민들에 대해서는 2012. 5. 31.까지 퇴거할 것을 요청(2012. 5. 29.)하였으며, 이에 따라 2012. 5. 31. 이후 이 사건 아파트에 거주하는 입주민은 없다.

 

바. ○○구청장이 관리하던 이 사건 토지는 2013. 12. 12. 용도폐지되어 피청구인에게로 이관되었다.

 

사. 이 사건 아파트에는 2곳(정문 및 주유소 옆)의 출입구가 있는데, 위 출입구에는 경비실, 경비원 등 출입통제 시설 및 관리인력이 없고, 출입문, 차단기 등 차단시설도 없으며, 관리직원들(3명)이 아파트 9동에 위치한 사무실(정문에서 약 150m 이격되어 있음)에서 근무를 하며 거주자가 없는 이 사건 아파트를 관리하고 있다.

 

아. 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)에는 늘상 인근 주민들의 차량이나 신원을 알 수 없는 차량 수십 대가 주차되어 있다.

 

자. 피청구인은 2020. 4. 27. 청구인들에게 처분전 사전통지 절차를 거친 후 2020. 5. 20. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였고, 위 처분서는 2020. 5. 21. 청구인들에게 등기우편으로 송달되었다.

 

6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령의 내용

 

1) ｢국유재산법｣ 제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하며, 중앙관서의 장 등은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수한다고 되어 있다.

 

한편, ｢국유재산법｣ 제73조의3에 따르면, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효의 완성으로 소멸한다고 되어 있고, 제73조제2항의 권리의 소멸시효는 납부고지, 독촉, 교부청구 등의 사유에 의해 중단되며, 중단된 소멸시효는 납부고지나 독촉에 따른 납입기간, 교부청구 중의 기간, 압류해제까지의 기간 중 어느 하나의 기간이 지난 때부터 새로 진행한다고 규정하고 있다.

 

2) 구 공유수면법 제8조제1항제11호, 제13조제1항·제7항에 따르면, 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위 등의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용의 허가(이하 ‘점용ㆍ사용허가’라 한다)를 받아야 하고, 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 ‘점용료ㆍ사용료’라 한다)를 징수하여야 하며, 점용료ㆍ사용료를 납부하지 아니하는 자에 대하여는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있고,

 

같은 법 시행규칙 제11조제1항제2호 및 제3항에 따르면, 공유수면관리청은 공유수면 점용료 또는 사용료를 징수할 때에는 점용ㆍ사용허가의 기간이 1년 이상인 경우 처음으로 징수하는 점용료ㆍ사용료는 점용ㆍ사용허가 후 최초로 도래하는 5월 31일까지의 기간에 해당하는 점용료ㆍ사용료를 점용ㆍ사용허가를 하는 때에 징수하고, 그 이후의 점용료ㆍ사용료는 매년 6월 1일을 기준으로 매 1년마다 징수하되, 징수기간은 6월 1일부터 3개월 이내로 하며, 점용료ㆍ사용료를 징수하려는 경우에는 별지 제10호서식에 따른 점용료ㆍ사용료 납입고지서를 보내야 한다고 되어 있다.

 

한편, 같은 법 제15조제1항, 제19조제1항제4호 및 제21조제1항 내지 제3항에 따르면, 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 점용ㆍ사용하는 자 등에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료ㆍ사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수하여야 하고,

 

점용ㆍ사용허가를 받은 자 등이 점용료ㆍ사용료를 내지 아니한 경우 등의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가 등을 취소하거나 점용ㆍ사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌 또는 그 밖의 물건의 개축ㆍ이전 등 필요한 조치를 명할 수 있으며,

 

점용ㆍ사용허가를 받지 아니하고 점용ㆍ사용한 자 등의 어느 하나에 해당하는 자는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 등을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 하고, 공유수면관리청은 원상회복 의무자가 원상회복에 필요한 조치 등을 하지 아니하는 경우에는 기간을 정하여 공유수면의 원상회복을 명할 수 있으며, 이에 따른 원상회복 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 ｢행정대집행법｣에 따라 원상회복에 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있다.

 

나. 판단

1) ‘심판비용 부담’ 부분에 대한 판단

｢행정심판법｣상 심판비용을 청구할 수 있는 근거규정이 존재하지 아니하므로, 이 사건 심판청구 중 심판비용의 부담에 관한 부분은 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다.

 

2) ‘이 사건 처분 중 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡)’ 부분에 대한 판단

피청구인은 ‘청구인들이 이 사건 토지 중 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡)에 관하여 2011년 이후 현재까지 점용료를 납부하지 않았으므로 해당 점용ㆍ사용허가는 취소되었다’고 주장하나, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 구 공유수면법 제13조제1항, 같은 법 시행규칙 제11조제3항 및 점용ㆍ사용허가조건에 따르면, 점용·사용료를 징수하려면 점용ㆍ사용허가를 받은 자에게 납입고지를 하도록 되어 있는데, ○○구청장이나 이 사건 토지를 인계받은 피청구인이 2012년부터 2015년까지의 기간에 대하여 청구인들에게 점용·사용료를 납부고지한 사실이 확인되지 않는 점, ② ○○구청장이나 피청구인이 구 공유수면법 제19조제1항제4호 및 점용ㆍ사용허가조건에 의거하여 점용ㆍ사용허가를 받은 청구인들이 해당 점용ㆍ사용료를 2회 이상 체납하였다는 이유로 청구인들에게 국세 체납처분의 예에 따라 점용·사용료를 징수하였다거나 해당 점용ㆍ사용허가를 취소한 사실은 확인되지 않는 점, ③ 피청구인이 ○○구청장으로부터 이 사건 토지를 인계받은 후 용도폐지 등을 사유로 하여 청구인들에 대한 점용ㆍ사용허가를 취소한 사실도 없는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 처분 중 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡) 부분은 그 허가기간(2011. 1. 1. ~ 2015. 12. 31.) 중 허가가 취소되었다고 보기는 어려운바, 피청구인이 위 점용·사용허가기간에 대한 점용·사용료를 부과·징수할 수 있음은 별론으로 하더라도, 같은 기간에 대하여 변상금을 부과할 수는 없다 할 것이다.

 

따라서, 이 사건 처분 중 피청구인이 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡)에 대하여 사용허가기간이 경과한 이후의 기간(2016. 1. 1. ~ 2020. 5. 17.)에 대하여 변상금을 부과한 부분은 위법·부당하지 않다 하더라도, 적어도 청구인들이 이 사건 점용ㆍ사용허가 토지(577㎡)를 허가없이 2015. 5. 18.부터 2015. 12. 31.까지 무단점유하였다는 전제하에서 변상금을 부과한 부분은 위법·부당하다.

 

3) ‘이 사건 처분 중 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)’ 부분에 대한 판단

피청구인은 ‘이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지 부분은 청구인들의 관리직원이 근무하며 점유ㆍ관리하고 있으므로, 이는 타인의 지배를 배제한 적극적인 점유이고, 담장철거는 공유수면법 제21조제1항에 따라 행정대집행을 피하기 위한 원상회복 조치에 불과하여 무단점유 사실이 치유되지 않는다’는 취지의 주장을 한다.

 

살피건대, 위 인정사실에 따르면, ① 청구인들은 2011. 7. 8. 당시 관리청인 ○○구청장으로부터 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)에 설치된 담장을 철거(원상회복)하도록 요청받았고, 이에 청구인들은 2011. 7. 29. 해당 담장을 철거하여 원상회복을 완료하였으며, 그 이후부터 이 사건 처분이 있기 전까지 ○○구청장이나 피청구인이 청구인들에게 원상회복의 미비 등을 이유로 다시 원상회복명령을 하였다거나 변상금을 부과한 사실이 없는 점,

 

② 2012. 5. 31.까지 아파트 단지 내 상가임대계약은 종료되었고 모든 입주자들은 퇴거하였으며, 그 이후 현재까지 이 사건 아파트에는 아무도 거주하지 않는 점에 비추어 보면, 청구인들이 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)를 점유·사용할 필요성이 있다거나 그 밖에 위 토지를 점유·사용해야 할 어떠한 이유가 있다고 보기도 어려운 점,

 

③ 관리직원들(3명)이 이 사건 아파트 9동에 설치된 사무실에 근무하기는 하나, 이것은 거주자가 없는 청구인들 소유의 재산들(이 사건 아파트 및 해당 토지)을 관리하기 위한 목적일 뿐, 이 사건 토지의 점유·사용 또는 그 관리와는 아무런 관련이 없는 점,

 

④ 이 사건 아파트에는 2곳(정문 및 주유소 옆)의 출입구가 있고, 관리직원들의 사무실은 정문으로부터 약 150m 이격된 9동에 마련되어 있으며, 위 2곳의 출입구에는 경비실, 경비원 등 출입통제시설 및 관리인력이 존재하지 않을 뿐만 아니라 출입문, 차단기 등 차단시설도 갖추고 있지 않아 어느 누구라도 자유롭게 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)를 출입하거나 위 토지에 차량을 주차할 수 있는 점,

 

⑤ 이러한 이유로 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡) 부분에는 늘상 인근 주민들의 차량 또는 신원을 알 수 없는 차량 수십 대가 주차되어 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 청구인들이 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지를 배타적으로 점유·사용하고 있다고 볼 수 없음은 물론이고, 청구인들이 위 토지를 점유·사용할 어떠한 이유가 있다고도 볼 수 없으며, 단지 청구인들이나 이 사건 아파트와는 아무런 관련이 없는 인근 주민 등이 차량 주차의 용도로 방치된 위 토지를 자유롭게 이용하고 있을 뿐이다.

 

따라서, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인은 객관적이고 구체적인 확인조사 없이 막연하게 청구인들이 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡)를 무단으로 점유·사용하고 있다고 사실오인을 하고 있다 할 것인바, 피청구인의 이 사건 처분 중 이 사건 점용ㆍ사용허가외 토지(1,247㎡) 부분에 대한 처분은 위법·부당하다.

 

7. 결 론

 

그렇다면 이 사건 심판청구 중 ‘심판비용 부담’에 관한 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 피청구인이 2020. 5. 20. 청구인들에게 한 변상금 부과처분 중 ‘점용ㆍ사용허가를 받은 토지(577㎡)에 대한 2015. 5. 18.부터 2015. 12. 31.까지의 부분과 점용ㆍ사용허가를 받지 않은 토지(1,247㎡)에 대한 2015. 5. 18.부터 2020. 5. 17.까지의 부분’의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(11136).