공개공지 무단증축 위반건축물 건축이행강제금 부과처분 취소청구

공개공지 무단증축 위반건축물 건축이행강제금 부과처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

가. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○○○○로 ○(○○동 ○○○, ○○○○○○)(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) ○○○-1호의 소유자이자 임대인으로서, 피청구인은 2019. 11. 12. 이 사건 건물 ○○○-1호 앞 공개공지 내 무단증축(이하 ‘이 사건 위반건축물’이라 한다)에 대한 민원 신고를 받고 현장을 조사한 결과, 천막 및 철주 등으로 □□㎡ 무단증축된 사실을 적발하여, 2020. 8. 26. 이 사건 위반행위자인 이 사건 건물 ○○○-1호 임차인(이하 ‘이 사건 위반행위자’라 한다)에게 건축이행강제금을 최초 부과하였다.

 

나. 피청구인은 2021년부터 수취인을 ‘청구인(이 사건 위반행위자)’로 기재하여 이 사건 건물 또는 이 사건 건물 ○○○-1호로 과년도 위반건축물에 대한 시정안내, 이행강제금 부과예고 및 부과안내 등을 하여 왔고, 이 사건 위반행위자가 위 문서들을 수령하여 이행강제금을 납부해 왔다.

 

다. 피청구인은 2023. 10. 10. 위와 같은 방식으로 2023년 이행강제금 부과 안내를 발송하였으나 이행강제금이 체납되자, 2023. 11. 13. 이 사건 건물이 아닌 청구인의 주소지로 납부 독촉 및 압류예고 안내문을 이행강제금 독촉고지서와 함께 발송하였고, 이후 2023. 11. 28. 이 사건 위반행위자에게 이행강제금 체납고지서를 재차 발송하여, 이 사건 위반행위자가 2023년도 이행강제금을 납부 완료하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 이 사건 건축물은 피청구인의 관리‧감독하에 잘못 건축된 건축물로서 상행위를 할 수 없는 구조이므로 이 사건 위반건축물의 책임은 피청구인에게 있으며, 파이프 기둥 4개와 비닐천막을 ‘증축’으로 보고 과도한 이행강제금을 부과한 것은 부당하다. 또한 이 사건 위반건축물은 공개공지가 아니라 이 사건 건물 공유부분에 있으므로, 이 사건 처분의 상대방은 청구인이 아닌 위반건축물을 설치한 행위자여야 하며, 만일 행위자를 알 수 없으면 이 사건 건물 관리소장이 되어야 한다. 그럼에도 피청구인은 집합건물 전유부분 소유자가 납부 의무가 있는 것으로 오해하여 청구인에게 건축이행강제금을 부과하였고, 청구인 명의의 고지서를 발급하여 타인에게 전달한 후 청구인에게 납부를 강요하였으므로, 피청구인이 청구인에게 한 건축이행강제금 부과처분은 위법‧부당하여 취소되어야 한다.

 

나. 피청구인은 이 사건 위반건축물에 관해 이 사건 위반행위자에게 자진 철거통보, 행정심판 안내 등을 여러차례 등기우편으로 송달을 하였다고 주장하나, 행정심판 안내 등은 전혀 하지 않았으며, 2023. 10. 10.자 이행강제금에 대해서는 어느 누구에게도 부과예고를 하지 않았다. 피청구인이 행정심판에 대해 안내하였다고 주장한 증빙자료(을 제13호 참조)에 따르면 행정심판이 아닌, 행정소송에 대한 안내만 기재되어 있다. 따라서 부과 대상 주체를 차치하더라도 2023. 10. 10.자 이행강제금 부과는 행정절차법상 위법한 처분이다.

 

다. 청구인은 이 사건 행정심판 청구시에 처분일을 2023. 10. 10.로 기재하였는데 피청구인은 답변서를 통해 처분일을 2023. 11. 13.로 오기재하였으며, 부과금액도 명시하지 않았다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 무단증축된 이 사건 건물 전면부 공개공지는 건축법 제43조에 따라 건축물의 건축주(구분 소유자)에게 관리의무가 있으며, 건축물관리법 제2조제3호 및 같은법 제12조제1항에 따르면 ‘관리자’란 관계 법령에 따라 해당 건축물의 관리자로 규정된 자 또는 해당 건축물의 소유자로서, 건축물, 대지 및 건축설비를 같은 법 제40조부터 제48조(후략)에 적합하도록 관리하여야 한다. 또한 판례에서 ‘위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 않은 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게는 건축법 제80조제1항 소정의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는바, 허가권자로서는 무단 용도변경을 한 행위자가 소유자가 아닌 임차인이라 하더라도 그 소유자에게 시정명령을 할 수 있는 것이므로, 시정명령을 받은 소유자인 원고가 시정명령에서 정한 상당한 기한 이내에 이를 시정하지 아니한 이 사건에 있어 원고에게 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 적법하다’고 판시한 바 있다(전주지방법원 2012. 4. 3. 선고 2012구합185 판결 참조).

 

나. 피청구인은 2020년 이후, 이 사건 위반건축물에 대한 시정안내와 부과안내를 청구인이 아닌 이 사건 위반행위자에게 송부하였으며, 이 사건 위반행위자가 이행강제금을 납부해왔다. 2023. 11. 13. 납부 독촉 및 압류예고 안내문, 이행강제금 독촉고지서가 청구인에게 송부된 이유는 체납고지서 발송시 세외수입시스템에 등록된 주소지를 변경하지 않아서 부득이하게 청구인에게 발송된 것이다.

 

다. 건축이행강제금 산정시, 이 사건 위반건축물이 ‘지방세 시가표준액 조사․산정 기준’의 구조지수 13개 항목 중 철파이프조[강관(철파이프)를 ‘특수접합’ 또는 ‘용접’하여 구성한 구조]에 해당하는 것으로 판단하여 산출한 금액이며, 이 사건 건물은 「건축법」 제80조의2 및 같은 법 시행령 제115조의4에 의해 감경되는 건축물에 해당하지 않는다.

 

라. 이 사건 위반건축물이 위치한 장소는 지구단위계획지역으로 착공 허가시, 신고된 배치도 및 건축물 현황도에 따르면 공개공지와 공공공지로 지정되어 있으며, 공개공지이든 공공공지이든 건축이행강제금 처분에는 하등의 영향을 미치지 아니하며, 해당 장소에 추가적인 증축을 원하는 경우 건축법 제11조 및 제14조에 따라 적법한 절차를 거쳐야 한다. 청구인은 임대인으로서 임차인인 이 사건 위반행위자에게 불법건축물 철거를 요구할 권한이 있다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다.

 

마. 청구인이 받은 독촉고지서 뒷면에는 이의신청 및 행정소송에 대한 구제방법이 고지되어 있으며, 청구인이 한 건축이행강제금 이의신청에 대한 2023. 12. 15.자 회신에 행정심판 방법이 구체적으로 안내되어 있다.

 

4. 관계법령

 

건축법 제43조, 제80조의2, 제110조8의2

건축법 시행령 제27조의2, 제115조의4

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○○○○로 ○(○○동 ○○○, ○○○○○○)(이 사건 건물) ○○○-1호의 소유자이자 임대인이다.

 

나. 피청구인은 2019. 11. 12. 이 사건 건물 ○○○-1호 앞 공개공지 내 무단증축(이 사건 위반건축물)에 대한 민원 신고를 받고 현장을 조사한 결과, 천막 및 철주 등으로 □□㎡ 무단증축된 사실을 적발하여, 2020. 8. 26. 이 사건 위반행위자인 이 사건 건물 ○○○-1호 임차인에게 건축이행강제금을 최초 부과하였다.

 

다. 피청구인은 2019. 12. 23. 청구인에게 ‘건축법 위반에 따른 처분 사전통지’, 2020. 1. 10. 위반건축물에 대한 시정안내를 하였으나, 청구인은 위 사전통지 및 시정안내에 대해 공시송달 요건을 충족하지 못하였고, 상행위를 위한 천막설치를 무단증축으로 판단함은 위법하다는 내용의 의견 제출서를 2020. 2. 10. 접수한 후 2020. 2. 20. 취하하였다.

 

라. 피청구인은 2021년부터 이 사건 위반행위자에게 과년도 위반건축물에 대한 시정안내, 이행강제금 부과예고, 이행강제금 부과안내 등을 하여 왔고, 이 사건 위반행위자가 위 문서들을 수령하여 이행강제금을 납부해 왔다.

 

마. 피청구인은 2023. 10. 10. 이 사건 위반행위자에게 2023년 이행강제금 부과 안내를 발송하였고, 이 사건 위반행위자의 동료가 2023. 10. 16. 위 문서를 수령하였다.

 

바. 2023. 10. 10.자 이 사건 위반행위자에게 발송한 이행강제금이 체납되자, 피청구인은 2023. 11. 13. 청구인에게 납부 독촉 및 압류예고 안내문을 이행강제금 독촉고지서와 함께 발송하였고, 청구인은 2023. 11. 21. 위 문서를 수령하였다.

 

사. 이후 피청구인은 2023. 11. 28. 이 사건 위반행위자에게 이행강제금 체납고지서를 재차 발송하여 이행강제금을 납부하도록 안내하였다.

 

아. 이 사건 위반행위자는 2023. 10. 10.자 이행강제금을 납부 완료하였다.

 

자. 청구인은 2023. 12. 20. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 이 사건 심판청구의 대상

청구인은 여러 차례에 걸쳐 2023. 11. 13.자 납부 독촉 및 압류예고, 이행강제금 독촉고지를 다투는 것이 아니라 2023. 10. 10.자 2023년 이행강제금 부과처분을 다투는 것이라고 밝히고 있다. 이 사건 심판청구 대상은 청구인의 일관된 주장에 따라 2023. 10. 10.자 2023년 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)으로 한다.

 

나. 이 사건 심판청구의 소의 이익

 

이 사건 위반행위자가 2023년도 이행강제금을 납부 완료하였으므로 이 사건 처분을 다툴 소의 이익이 있는지 살핀다. 행정처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소가 제소 당시에는 소의 이익이 있어 적법하였는데, 소송계속 중 해당 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸한 때에 처분이 취소되어도 원상회복이 불가능하다고 보이는 경우라도, 무효 확인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있거나 또는 그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 경우에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제 확대 등의 측면에서 예외적으로 그 처분의 취소를 구할 소의 이익을 인정할 수 있다. 여기에서 '그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있는 경우'란 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 상황에 대한 대표적인 예시일 뿐이며, 반드시 '해당 사건의 동일한 소송 당사자 사이에서' 반복될 위험이 있는 경우만을 의미하는 것은 아니다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두30450 판결 등 참조). 사실상 이 사건 위반행위자가 2023년도 이행강제금을 납부 완료함에 따라 이 사건 처분으로 인한 2023년도 이행강제금을 청구인이 납부할 위험이 소멸하였다고 하더라도, 이 사건 처분과 동일한 사유로 유사한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요하므로, 소의 이익이 인정된다.

 

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

 

피청구인은 수취인을 ‘청구인(이 사건 위반행위자)’으로 기재하여 이 사건 건물 또는 이 사건 건물 ○○○-1호로 이 사건 처분을 통지하였다. 행정절차법 제14조제1항에 따르면, 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소로 한다. 그런데 이 사건 건물이나 이 사건 건물 ○○○-1호는 이 사건 위반행위자의 주소 또는 영업소로 보일 뿐이고, 청구인의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소에 해당한다거나 이 사건 위반행위자가 청구인의 대리인 등으로 지정되어 청구인 대신 이 사건 처분 통지를 송달받을 자라고 인정할 자료가 없다. 오히려 피청구인의 주장에 의하더라도 청구인의 주소는 이 사건 건물이나 이 사건 건물 ○○○-1호가 아니고, 청구인은 별도의 주소지가 있다.

 

따라서 피청구인이 수취인을 ‘청구인(이 사건 위반행위자)’으로 기재하여 이 사건 건물 또는 이 사건 건물 ○○○-1호로 이 사건 처분을 통지한 것은 행정절차법 제14조제1항에 위반한 위법이 있다.

 

나아가 건축법에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한 내에 납부하지 아니한 때에는 지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률(이하 ‘지방행정제재부과금법’이라 한다)에 따라 징수절차가 개시될 수 있으므로(건축법 제80조제7항), 청구인으로서도 자신의 재산에 압류 등이 발생할 위험이 있다(지방행정제재부과금법 제9조).

 

즉, 비록 이 사건 위반행위자가 여태까지 이행강제금을 납부하여 왔다고 하더라도, 2023년 10월~11월 사이에 실제 있었던 것처럼 이 사건 위반행위자가 이행강제금을 납부하지 않는 경우, 청구인에게 지방행정제재부과금법에 따른 징수 절차가 개시될 위험이 있으므로, 청구인으로서도 자신의 주소지로 이 사건 처분 통지를 송달받고 필요한 경우 이에 대해 불복할 기회가 주어질 필요가 있다.

 

이러한 측면에서도 피청구인이 수취인을 ‘청구인(이 사건 위반행위자)’으로 기재하여 이 사건 건물 또는 이 사건 건물 ○○○-1호로 이 사건 처분을 통지한 것은 위법·부당하다.

 

결국 이 사건 처분은 위법·부당하다.

 

피청구인은 추후 이 사건 위반건축물에 대한 이행강제금 부과 등 관련 절차를 진행함에 있어 그 대상자가 청구인인지 아니면 이 사건 위반행위자인지를 분명히 하여 그 사람(대표자 또는 대리인을 포함)의 주소 등으로 통지 등을 송달하여야 한다(1415).