농수산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고 개발행위 불허가 처분 취소청구

농수산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고 개발행위 불허가 처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 〇〇시 〇〇구 〇〇동 〇〇〇번지(전, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 소유한 자로 2024. 8. 21. 이 사건 토지 1,984㎡ 중 300㎡를 분할하여 연면적 150㎡의 농수산물 관련 시설(창고, 이하 ‘이 사건 창고’라 한다)을 신축하는 내용으로 피청구인에게 건축허가(개발제한구역 내 행위허가) 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

 

피청구인은 관련부서 협의 및 보완, 재협의 등을 거쳐 2024. 12. 24. ‘위 신청 내용은 개발제한구역(지목 전) 내 농산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고 신축으로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 시행령」 제13조 [별표 1] 제5호 나목 1)에 해당하여 행위허가를 받아야 할 수 있는 행위이며, 기 허가한 〇〇동 〇〇〇번지 농수산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고는 〇〇동 〇〇〇번지, 〇〇〇번지, 〇〇〇번지에서 생산되는 농산물을 저장하기 위해 개발제한구역법에 따라 허가를 득한 창고이므로, 이 사건 신청에 대한 행위 허가는 기존 행위허가와 중첩된다’는 사유로 이 사건 신청에 대하여 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 판 단

 

1) 인정사실

 

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 신청서, 협의 및 보완서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구외 〇〇〇은 피청구인에게 행위허가(토지형질변경) 신청에 따른 농지 전용 관련 보완 서류상에 농산물 저장 및 판매계획에 〇〇구 〇〇동 〇〇〇번지, 〇〇〇〇번지, 〇〇〇번지를 경작농지로 하고, 개발제한구역의 훼손을 최소화하고 위 〇〇〇번지에 농산물 보관 및 관리 관련시설(창고)을 신축하여 경작 농지에서 생산되는 농산물(고추, 참깨, 들깨, 고구마, 배추, 기타 등)을 보관, 관리 및 저장한다는 내용을 제출하고, 2022. 12. 30. 창고 신축 허가를 득하였다.

 

나) 청구인은 〇〇시 〇〇구 〇〇동 〇〇〇번지를 소유한 자로 2024. 8. 21. 이 사건 토지 1,984㎡ 중 300㎡를 분할하여 연면적 150㎡의 농수산물 관련 시설을 신축하는 내용으로 피청구인에게 건축허가(개발제한구역 내 행위허가) 신청을 하였다.

 

다) 피청구인은 관련부서 협의 및 보완, 재협의 등을 거쳐 2024. 12. 24. ‘위 신청 내용은 개발제한구역(지목 전) 내 농산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고 신축으로 개발제한구역법 시행령 제13조 [별표 1] 제5호 나목 1)에 해당하여 행위허가를 받아야 할 수 있는 행위이며, 기 허가한 〇〇동 〇〇〇번지 농수산물 보관 및 관리 관련 시설의 창고는 하대원동 〇〇〇번지, 〇〇〇번지, 〇〇〇번지에서 생산되는 농산물을 저장하기 위해 개발제한구역법에 따라 허가를 득한 창고이므로, 이 사건 신청에 대한 행위 허가는 기존 행위허가와 중첩된다’는 사유로 이 사건 신청에 대하여 불허가하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

 

청구인은 〇〇동 〇〇〇번지상 허가신청 시 청구외 안보영이 소유하고 있는 3필지에 대한 자료를 제출하였던 것일 뿐 3필지 모두에서 생산된 농작물 등의 보관을 위한 창고를 건축하겠다는 의도가 없었고, 〇〇〇번지와 〇〇〇번지는 일체가 된 토지가 아니어서 소유자를 달리하는 농경지 필지당 150㎡의 창고시설을 허가할 수 있으며, 이 사건 처분이 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배된다고 주장한다.

 

우선 위 인정사실과 제출된 서류를 살피건대, 청구외 안보영은 피청구인에게 개발제한구역내 행위허가(토지형질변경) 신청에 따른 농지 전용 관련 보완 서류상의 농산물 저장 및 판매계획에 〇〇구 〇〇동 〇〇〇번지, 〇〇〇번지, 〇〇〇번지를 경작농지로 하고, 개발제한구역의 훼손을 최소화하고 위 〇〇〇번지에 농산물 보관 및 관리 관련시설(창고)을 신축하여 경작 농지에서 생산되는 농산물(고추, 참깨, 들깨, 고구마, 배추, 기타 등)을 보관, 관리 및 저장한다는 내용을 작성한 사실이 확인되므로 3필지 모두에서 생산된 농작물 등의 보관을 위한 창고가 아니었다는 청구인의 주장은 이유없다.

 

또한, 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유량에 속하는 것인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바, 이 사건 처분의 근거가 된 개발제한구역법 각 규정의 체재 및 문언을 살펴보면 이들 규정들은 개발제한구역 안에서 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 금지시키는 한편, 공익사업 등으로 철거된 건축물의 이축허가와 같이 예외적으로 허용하는 경우에도 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것으로 제한규정을 정하고 있어 이러한 경우 개발제한구역의 지정 목적에 지장이 없는지 여부를 가리는 데에 필요한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결 등 참조).

 

기록에 의하면 개발제한구역법 제12조는 개발제한구역에서 건축물 등의 건축을 원칙적으로 금지하면서 단서규정에 따라 예외적으로 시장 등이 그 행위를 허가할 수 있다고 규정하고 있으며 같은 법에서 별도의 필지별 또는 소유자별 면적이나 생산물의 양에 따른 면적을 정하고 있지 않아 소유자가 변경되었다는 사유만으로 창고를 추가로 허가하는 것이 적정하지 않다는 점을 고려하여 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있는바, 개발제한구역의 지정목적이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 데에 있음을 감안할 때, 처분 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없으므로 이 사건 처분은 적법하다.

 

마지막으로, 〇〇〇번지의 기존 창고를 원래의 용도로 사용하여 임대차계약 등의 방법을 통해 청구인 농경지에서 생산된 농작물을 저장할 수 있다고 판단되는 바 청구인이 이 사건 신청에 대한 허가로 얻을 이익에 비해 개발제한구역의 유지 목적을 달성하려는 공익이 결코 작지 않아 이 사건 처분이 비례의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다.

 

3. 결 론

 

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.(59).